大飛機項目補貼障礙分析及策略建議

馬曉平　江可申　吳秋璟

經過較長時期的積累，中國政府已有經濟實力對大飛機進行補貼，并欲以“舉國之力”來推動大飛機項目，因此，資金約束基本不存在了；但目前世界各國以及WTO對補貼的態度及其立法又給我們諸多問題，政府不能想怎么補就怎么補，想補多少就補多少，否則可能會招致反補貼調查、引起貿易摩擦，甚至被訴諸WTO。尤其是最近一段時間以來，以加拿大、美國和歐盟為首的國家和地區對中國出口產品舉起了反補貼貿易救濟大旗，且有愈演愈烈之勢，在大飛機項目的補貼問題中，我們不得不把這些因素也考慮進去。本文以WTO《補貼與反補貼措施協定》和中國入世承諾的相關條款為基礎，全面分析對大飛機項目進行補貼的困難，并在此基礎上提出對我國大飛機項目進行補貼的策略。

一、補貼大飛機項目所面臨的障礙

（一）障礙之一：西方各國反補貼法對我國的適用性加強

20世紀90年代以前，世界各國普遍認為中國是非市場經濟國家，難以將政府補貼和實際成本區分開來，因而未對我國適用反補貼法。后來，隨著美國對“非市場經濟”國家中存在“市場經濟行業”的承認，一些國家反補貼法的適用范圍有所擴大。

從2003年起，加拿大調整了反傾銷法中的非市場經濟政策和做法，使其反補貼法適用于中國。2004年6月，加拿大邊境服務署通過了修改后的《特別進口措施規則》，緊接著就對中國產品啟動了4起反補貼調查。2005年3月，美國眾、參兩院的議員提交議案，修改相關法律，將反補貼法適用于非市場經濟國家，特別是中國。2005年7月，美國眾議院通過了旨在對中國實施反補貼措施的《美國貿易權利執行法案》，試圖將現行反補貼法的觸角伸展到中國等“非市場經濟國家”，為對中國進行反補貼提供了法律依據。2007年3月30日，美國商務部公布對中國出口的銅版紙產品反補貼調查初裁結果，決定對中國適用反補貼法，并開始對中國出口美國的銅版紙產品征收臨時反補貼稅。

自2007年以來，國外越來越多的對我國采取反補貼措施，這充分表明：針對我國的反補貼已由潛在威脅轉變為現實危害。

（二）障礙之二：中國入世承諾中的不利條款

為了爭取入世的機會，我國入世之時在《中國加入議定書》上作出了很多不利于我國的承諾，放棄了很多可享受的權利，而這些承諾的不利性在補貼問題上得到了高度體現，給大飛機項目補貼的實行增加了難度。

1．關于ASCM條款中“身份型”豁免條款

一般來說，發展中國家施行可申訴補貼時，另一成員方不得使用“可予反駁的推定”，即根據某些補貼形式直接認為造成嚴重傷害。GATT的過去表明，證明補貼與某一特定影響成因果關系是很難的，這能夠給國外反補貼調查的施行造成很大程度上的技術障礙，有利于規避反補貼風險。然而由于我國在入世時承諾放棄發展中國家的這一權利，使得國外援引“可予反駁的推定”成為可能，而顯而易見地，這種舉證責任要容易得多，因此國外對我國施行反補貼的可能性也隨之加大。

2．《中國加入議定書》條款中規定了計算補貼金額的“特殊方法”

在根據ASCM部分規定進行的程序中，在處理補貼問題時，應使用ASCM的有關規定；但是，如果此種使用遇有特殊困難，則該WTO進口成員可使用考慮到中國國內現有情況和條件并非總能用作適當基準這一可能性的確定和衡量補貼利益的方法。在使用此類方法時，只要可行，該WTO進口成員在考慮使用中國以外的情況和條件之前，應對此類現有情況和條件進行調整。更為不利的是，這種“特殊方法”的使用并無終止期。此外，議定書所規定的特殊方法主要依賴于進口國的國內法來確定，對此，并無具體的國際規則可循。根據前文所述美國和加拿大對中國適用反補貼程序的情況，對本國國內法進行修改，使之能夠對我國適用反補貼法，并依據“特殊方法”來解決補貼計算的技術障礙，有可能成為國外對我國適用反補貼法的一種趨勢。

（三）障礙之三：西方各國開始將我國的補貼政策訴諸WTO

國內有學者提出，一方面，雖有美加等國已經對中國采取反補貼措施，但其他國家或仿效美加等國通過修法使其國內的反補貼法適用于中國，或全面承認中國為市場經濟國家達到使其國內的反補貼法適用于中國的目的，這都需要一個過程；另一方面，我國的大飛機，在很長一段時間內很難進入國際市場，而主要是面對本國市場，在此背景下，即使各國通過修法或者承認中國為市場經濟國家使其國內的反補貼法適用于中國，但其適用范圍也只是在出口補貼方面。也就是說，只有接受了補貼的中國產品出口到該國時，該國才能以反補貼法為武器進行反補貼調查、征收反補貼稅，否則，該國的反補貼法對中國的產品就鞭長莫及無法適用。

但是，如上所述，中國已經在2001年11月加入WTO，根據中國的入世承諾，中國承諾自加入時起應取消所有出口補貼和進口替代補貼，即使中國在加入WTO后的15年內被視為非市場經濟國家，其他WTO成員可以援引《ASCM》對從中國進口的產品征收反補貼稅；另一方面，《ASCM》不僅規定了出口補貼還規定了國內生產補貼，它是各成員反補貼法的延伸，也就是說即使中國的大飛機沒有出口或者沒有出口到某一成員方，該成員方無法以國內的反補貼法采取外貿救濟措施，它也可將此問題提交世界貿易組織，由后者以《ASCM》加以解決。

例如，2007年2月2日，美國就中國貿易補貼問題正式向世貿組織提出申訴，指控中國為鋼材、木材、紙業、信息產品以及其他行業進出口提供補貼。美國政府尋找到了一條捷徑，直接向WTO提出申訴，利用WTO爭端解決機制來處理。

二、大飛機項目中補貼的基本取向

綜合以上分析，我們認為對于大飛機項目中是否需要補貼、能否補貼以及如何補貼應有以下基本取向：

（一）中國的航空工業要進入大型飛機制造領域，就必須有政府直接和間接的投入

目前國內有一種觀點認為：在市場經濟的趨勢下，不應該再指望政府扶持來發展航空產業，民用飛機產業的發展出路在于“以利潤為號召吸引國內外商業資本投入航空工業”，這樣中國政府就不再需要負擔巨額的飛機研發費用，中國大中型客機的發展完全由民間的和市場的力量來推動。

這種觀點事實上是不可行的。以空客為例，空客自1969年成立后經過了25年的虧本階段，到第26個年頭才開始盈利。這樣的利潤回報速度能夠“號召”到哪個民間投資者?哪個企業又能夠單靠自身的力量做到在如此長的時間里只賠不賺?如果沒有其中每個參與合作的歐洲國家的積極扶持，根本不可能有空客的今天。

因此，中國的航空工業要打破壟斷進入大型飛機制造領域，就必須有政府直接和間接的投入。

（二）對大飛機項目的扶持不能懼怕來自西方的貿易戰

為了遏制新的競爭對手的成長，寡頭必將動用一切手段對后來者進行干擾和封殺，因此，我們必須認識到目前大飛機項目所處的局面：中國要想進入大飛機這樣一個雙寡頭市場，就必然遭遇波音空客甚至其背后的美歐政府的狙擊，政府在對我國大飛機進行支持的時候，必須對由此引發的貿易戰有充分的心理準備和戰略戰術準備。

（三）對大飛機項目的補貼要注重方法策略

1．區分禁止補貼、可訴補貼和不可訴補貼，分別采用相應策略

《ASCM》根據補貼對貿易的扭曲程度的不同及其是否導致反補貼措施，將補貼分為禁止補貼、可訴補貼和不可訴補貼三類?！禔SCM》在嚴格禁止出口補貼和進口替代補貼的同時，對可訴補貼和不可訴補貼的規定具有一定的靈活性，因此，我們要區分三類補貼，分別采取相應對策，做到取消禁止補貼、合理利用可訴補貼、充分利用不可訴補貼。

2．區分直接補貼和間接補貼，盡量采用間接補貼

《ASCM》根據補貼給予的途徑，將補貼分為直接補貼和間接補貼兩類。在間接補貼中，政府被隱蔽在私人機構后，資助的方式更加含蓄，不易查明，即使被訴，對這種補貼進行認定也非常困難，這使其成為利用率較高的一種保護方式。因此，我國政府在對大飛機項目進行補貼時，要盡量采用間接補貼的方式，而避免采用直接補貼。

三、對大飛機項目進行補貼的具體策略

第一，充分利用WTO爭端解決機制，有效維護國家經濟利益

中國上大飛機項目必將觸動美歐航空巨頭的利益，他們會采取各種方式對項目進行“遏制”，因此反補貼等針對我國大飛機項目的指控頻發將成為一種常態，對此，我們要有充分的思想準備和戰略戰術準本。

首先，是從補貼的具體措施入手，讓其盡量符合或者至少在形式上符合WTO的補貼規則；其次，一旦被訴，從有利于兩國貿易關系的穩定和發展考慮，盡可能通過政府雙邊或多邊談判協商解決；如果爭端進入專家小組程序，一方面要據理力爭，依據相關條款爭取對我方有利的裁決，另一方面也要針對對方的補貼行為提起訴訟；如對最后裁決不服，還應積極利用上訴程序維護自身合法權利。

考慮到補貼與反補貼訴訟費用較高，在大飛機項目中應預先設立補貼與反補貼訴訟基金。

第二，判斷補貼性質，取消禁止性補貼，實行可訴補貼和不可訴補貼

《ASCM》要求各成員取消禁止性補貼，我國在入世議定書中也承諾取消禁止性補貼，我國應遵守規則、履行承諾，取消對航空產業的禁止性補貼。

同時，我國相關法規、文件中的一些措施雖然從其實質上講并非禁止性補貼，但其用語容易被理解為出口補貼和進口替代補貼，從而給其他國家提供借口。對于這些容易引起爭議的用語，要先調整概念和表達再實施，以避免不必要的訴訟。

對于可訴補貼，我國應嚴格按照《ASCM》的規定，在補貼的數量上，對航空產品實行從價補貼率不超過5%的補貼；這類補貼一般不會引起成員方的質疑或訴訟，因此我們要盡量制定和實施非專向性補貼政策。

第三，加大補貼的隱蔽性，延緩或避免成員方的指控

根據《ASCM》，對一個成員實施的可訴補貼提起指控，僅僅說明補貼損害了某個成員方的利益是不夠的，提起指控的成員方必須證明補貼措施取消或損害的是其根據協議能夠得到的利益。

我國要充分利用可訴補貼“不告不理”和需要原告方舉證的特點，加大補貼的隱蔽性和申訴方舉證的難度來應對可能的反補貼指控。只要遵循一定的原則，就可以將補貼歸入可訴補貼乃至不可訴補貼之列，從而延緩或避免成員方的指控。例如:

政府提供的產權資本不應被看作一項利益的授予，除非這一投資決定被認定為與該成員方境內私人投資者的慣常投資做法（包括風險資金的提供）不一致。據此，可以在大飛機項目公司中吸收中央政府和地方政府的若干出資。

政府提供的貸款不應被看作是一項利益的授予，除非接受貸款的企業向政府貸款支付的利息與從市場上獲得的同樣商業貸款所應支付的利息之間存在著差異；由政府提供的貸款擔保不應被視為一項利益的給予，除非獲得這項擔保的企業為政府擔保支付的擔保費與無政府擔保的同類商業貸款所支付的擔保費之間存在差別。據此，可以由政府為大飛機項目提供符合規則的貸款和貸款擔保。

第四，發揮行業協會等非官方組織的功能，進一步完善補貼與反補貼立法

《ASCM》規定，政府實施的財政支持或任何形式的收入或價格支持行為，或政府支配下的私人行為構成補貼。使得政府行為一時間成為眾矢之的。

因此，應鼓勵各航工工業企業組織起來，成立行業協會等非官方組織，在對大飛機項目進行補貼時，由行業協會協助政府部門進行補貼政策的落實，這樣可以在一定程度上淡化政府在補貼中的作用，避免不必要的補貼申訴，另一方面還可以提高補貼的效率。

還有，我國目前的國內立法，作為反補貼訴訟提起的法律依據尚缺乏可操作性，這對針對我國提起的反補貼訴訟難以起到震懾作用。因此，要盡快清理我國的相關法律、法規和政策，完善補貼與反補貼立法。▲

參考文獻：

[1]王海東. 《補貼與反補貼措施協議》的誤讀與建議[J]. WTO經濟導刊，2008，（11）.

[2]馬曉平，李杰.中國大飛機項目中補貼的必要性初探[J].對外經貿實務，2008，（4）.

[3]屠新泉. 中國加入WTO以來的美國對華貿易政策[J]. 世界經濟研究，2007，（11）.

[4]胡曉紅. 國外對華產品實施反補貼的法律反思[J]. 法學家，2007，（4）.