環(huán)境影響評價(jià)中中央同地方的博弈分析

田建國

摘 要：從2005年開始的環(huán)評風(fēng)暴我們可以看出在環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施過程中，中央政府同地方政府的博弈呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢。環(huán)境影響評價(jià)制度是關(guān)乎我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要措施，怎樣調(diào)和中央政府同地方政府的博弈，使其朝有利于可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展成了重中之重。在分析中央政府同地方政府博弈的基礎(chǔ)上，通過在中央政府和地方政府劃分治理污染的成本而改變博弈態(tài)勢，進(jìn)而使博弈出現(xiàn)有利的均衡結(jié)果。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價(jià)；博弈；地方政府；中央政府

中圖分類號：F224.32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2009）03-0029-02

1 引言

整個(gè)公共政策過程本質(zhì)上都可以看做是一種博弈過程。在公共政策的制定、執(zhí)行、評估階段都伴隨著相關(guān)利益方的博弈。丁煌（2004）從博弈論的角度將“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象界定為：政策執(zhí)行者(主要是指地方政府) 在執(zhí)行政策(通常是指中央政策) 的過程中，基于本地區(qū)(或部門) 的實(shí)際情況和利益得失的考慮，按照自己的理解和目的，有意識地運(yùn)用討價(jià)還價(jià)、交易、變通等合法或不合法的手段和策略執(zhí)行政策，進(jìn)而導(dǎo)致政策制定者的政策意圖不能圓滿實(shí)現(xiàn)甚至完全落空的一種或明或暗的博弈活動。這種局面的出現(xiàn)主要有兩個(gè)方面的原因：首先，行政性分權(quán)戰(zhàn)略造成了地方政府獨(dú)立的博弈主體角色。 其次，利益不一致是雙方博弈的根本原因。

2 中央政府同地方政府在環(huán)評中的博弈模型

我們可以通過一個(gè)簡單的博弈模型來認(rèn)識下兩者之間存在的博弈。博弈模型：假設(shè)雙方進(jìn)行著完全信息靜態(tài)博弈。假設(shè)中央政府同地方政府都是理性經(jīng)濟(jì)人。所有信息為共同知識。假設(shè)地方政府為追求經(jīng)濟(jì)利益，需要上馬一個(gè)沒有經(jīng)過環(huán)境影響評價(jià)的工程，或者說該建設(shè)工程通過不合法的手段通過環(huán)評，地方政府有兩個(gè)策略選擇，開工或者不開工；中央政府的策略為制止或者不制止；假設(shè)如果工程開工建設(shè)，中央政府從中獲取的收益為βR（β為任意數(shù)，這是考慮到地方政府的建設(shè)不僅只是對中央政府稅收有益處，還會對地方的就業(yè)等方面有著益處，還有可能某些建設(shè)會帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，當(dāng)然不同建設(shè)，不通的地區(qū)會帶來β值的不同），但中央政府由于其目標(biāo)為全社會的福利，由于該項(xiàng)目帶來的環(huán)境污染問題，中央政府不得不考慮到要付出C的治理成本（包括中央政府的制止成本即發(fā)現(xiàn)到制止這件事的行政成本）；地方政府從中獲取的收益為R，假設(shè)地方政府完全以經(jīng)濟(jì)利潤為目的，所以它要付出的治理成本為0；考慮雙方的機(jī)會成本；支付結(jié)果前者為中央政府，后者為地方政府。

如果地方政府不開工建設(shè)這個(gè)項(xiàng)目，考慮到地方政府的局部利益代表者的身份，它會喪失-R的機(jī)會利潤，也就是不開工的機(jī)會成本為-R，相對應(yīng)的政府會喪失-βR的機(jī)會利潤，但是同時(shí)不開工建設(shè)也可以為中央政府節(jié)省下C的治理成本，所以中央政府在地方政府不開工的前提下的制止收益為-βR+C（此時(shí)可忽略中央政府的制止成本）；同理收益支付可以全部得到解釋。

由于參與雙方均為理性人，地方政府會選擇開工作為自己的最優(yōu)策略，因?yàn)槿绻x擇不開工，地方政府的收益均為-R，假設(shè)政府選擇制止的概率為t(0≤t≤1)，則不制止的概率為1-t；地方政府選擇不開工的期望收益為-R*t-R*(1-t)= -R；如果地方政府選擇開工建設(shè)，此時(shí)的期望收益為-R*t+R*(1-t)=R(1-2t)；開工建設(shè)的期望收益-不開工建設(shè)的期望收益= R(1-2t)+R=R(2-2t)，因?yàn)?≤t≤1，所以R(2-2t)≥0；所以可以知道對于地方政府來說，最優(yōu)選擇為開工；由于共同知識的存在，面對地方政府的選擇，中央政府不制止的收益βR-C嚴(yán)格大于制止的收益-βR-C，作為理性人的中央政府的最優(yōu)選擇就是不制止。博弈的最終均衡結(jié)果為中央政府選擇不制止，地方政府選擇開工建設(shè)。

該模型說明了以下幾個(gè)問題：

（1）該博弈模型告訴我們地方政府知道作為理性人的中央政府在面對已成事實(shí)的時(shí)候，不會選擇嚴(yán)格的懲罰措施，因?yàn)檫x擇這樣的措施也是對中央政府的一種利益?zhèn)ΑＫ栽撃Ｐ秃芎玫慕忉屃四壳霸谖覈嬖诘囊恍┽烎~工程現(xiàn)象。

（2）該模型同時(shí)告訴我們，中央政府之所以選擇不制止也是因?yàn)橹醒胝蓄A(yù)期利潤βR存在，雖然βR-C≥-βR-C，但是，考慮到中央政府制止開工而帶來的長期的利益，制止策略從長期來看也是成功的。從而可以看出中央政府在發(fā)展中也是有限理性的。

（3）該模型也說明了中央政府同地方政府的目標(biāo)函數(shù)的不一致，中央政府往往考慮包括環(huán)境污染等指標(biāo)在內(nèi)的綜合指標(biāo)，而地方政府卻往往在發(fā)展的推動下選擇犧牲部分環(huán)境利益。

面對地方政府的選擇，代表普遍利益的中央政府在作為理性人的時(shí)候似乎陷入了一種沒辦法約束的境地。但是，中央政府作為政策的制定者和監(jiān)督者，完全可以通過和地方政府共同承擔(dān)C來改進(jìn)模型，從而改變博弈的結(jié)果。

3 改進(jìn)的中央政府同地方政府的博弈模型

假設(shè)中央政府提前聲明，如果地方政府開工建設(shè)此項(xiàng)目，那么中央政府將同地方政府按比例承擔(dān)治理費(fèi)用；中央政府承擔(dān)pC(0≤p≤1)，地方政府承擔(dān)(1-p)C；模型改進(jìn)為：

在中央政府做出制止的策略選擇時(shí)，若地方政府開工，則雙方各負(fù)責(zé)部分的治理費(fèi)用，具體為中央政府pC，地方政府(1-p)C，此時(shí)雙方的收益分別為-βR-pC和-R-(1-p)C；若地方政府選擇不開工，雙方負(fù)擔(dān)的治理費(fèi)用同上，只是現(xiàn)在的治理費(fèi)用是作為兩者的機(jī)會利潤。在中央政府做出不制止的策略選擇的時(shí)候，也就是此時(shí)中央政府不作為，地方政府選擇開工，這時(shí)的治理成本為中央政府獨(dú)自承擔(dān)，所以中央政府的收益為βR-C，此時(shí)由于可以開工建設(shè)地方政府可以獲取利潤R；若地方政府選擇不開工，則雙方的收益分別為-βR+C和-R。

該博弈沒有純策略納什均衡，我們可以考慮它的混合策略納什均衡。假設(shè)中央政府制止的概率為m，不制止的概率為1-m；地方政府選擇開工的概率為n，選擇不開工的概率為1-n。通過計(jì)算可以得出：中央政府期望利潤=m［(-βR-pC)n+(-βR+pC)(1-n)］+(1-m)［(βR-C)n+(-βR+C)(1-n)］；

對上述期望利潤函數(shù)求一階導(dǎo)(對m)，最優(yōu)化一階條件為(2C-2pC-2βR)n= C-pC；從而求得n=(C-pC)/(2C-2pC-2βR)；也就是說，在混合戰(zhàn)略納什均衡下，地方政府以(C-pC)/(2C-2pC-2βR)的概率選擇開工建設(shè)，而以(C-pC-2βR)/(2C-2 pC-2βR)的概率選擇不開工建設(shè)。

對m，n解釋如下：首先看中央政府的選擇，當(dāng)m≥R/［(1-p)C+R］，此時(shí)地方政府的最優(yōu)選擇是不開工建設(shè)，當(dāng)m≤R/［(1-p)C+R］，此時(shí)地方政府的最優(yōu)選擇就是開工建設(shè)；由于模型假設(shè)是完全信息博弈，所以，中央政府應(yīng)該使地方政府確信其采取制止策略的概率大于R/［(1-p)C+R］，否則，地方政府將認(rèn)為中央政府選擇制止的策略的概率不足R/［(1-p)C+R］，而傾向于選擇開工。從而可以看出中央政府的聲譽(yù)很重要，中央政府必須做出可置信的威脅方能使博弈穩(wěn)定在（制止，不開工）。

其次看地方政府的選擇，當(dāng)n≥(C-pC)/(2C-2pC-2βR)，此時(shí)當(dāng)-βR-pC≥βR-C時(shí)，即2βR≤C-pC，此時(shí)中央政府的最優(yōu)選擇為制止，而當(dāng)-βR-pC≤βR-C時(shí)，即2βR≥C-pC，此時(shí)中央政府的最優(yōu)選擇為不制止；同理當(dāng)n≤(C-pC)/(2C-2pC-2βR)，此時(shí)若-βR-pC≥βR-C時(shí)，即2βR≤C-pC，此時(shí)中央政府的最優(yōu)選擇為不制止，而當(dāng)-βR-pC≤βR-C時(shí)，即2βR≥C-pC，此時(shí)中央政府的最優(yōu)選擇為制止。

以上分析說明中央政府的最優(yōu)選擇不但同C，p，R有關(guān)，還同中央政府可能從項(xiàng)目建設(shè)中的收益系數(shù)β有關(guān)。也就是說當(dāng)?shù)胤秸猿^(C-pC)/(2C-2pC -2βR)的概率選擇開工建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)候，需要比較2βR同C-pC的大小，βR為中央政府在項(xiàng)目中的收益，C-pC為地方政府的治理成本，只要滿足βR≥(C-pC)/2，中央政府就可以選擇不制止，也就是只要中央政府的收益大于地方政府治理成本的一半就可以選擇不制止。

4 結(jié)論

通過引入對治理成本C的分配，從而改變了博弈模型，進(jìn)而產(chǎn)生了不通的博弈結(jié)果。所以，從本模型出發(fā)，中央政府欲想得到理想的博弈結(jié)果應(yīng)該對C的劃分進(jìn)行明確并且應(yīng)該讓地方政府意識到中央政府對于劃分C的決心。

4.1 明確中央和地方的權(quán)責(zé)劃分

目前中央政府同地方政府的權(quán)責(zé)劃分依舊不明晰，在此種情況下，難以對C進(jìn)行有效的劃分，相反大多數(shù)地方政府無視環(huán)境污染狀況，將治理工作推脫給中央政府，從而對C不承擔(dān)責(zé)任。中央政府同地方政府的權(quán)責(zé)劃分有賴于我國行政管理體制的改革，這是一個(gè)較長的過程。

4.2 采用新的政績考核模式

中央政府和地方政府的政策博弈很大程度上源于政績考評體系的簡單化、模糊、片面。中央政府同地方政府的政策博弈及治理以往專注于經(jīng)濟(jì)總量的粗放式增長的政績考核方式越來越不適應(yīng)于我國的發(fā)展?fàn)顩r，因此必須將環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)作為政績考核的一個(gè)重要方面，讓地方的官員認(rèn)識到其對環(huán)境污染治理成本承擔(dān)一定的責(zé)任。

4.3 積極促進(jìn)公眾參與

中央政府在同地方政府博弈的過程中，由于信息不對稱，難以對地方政府做到深入了解，而同地方政府密切相關(guān)的公眾則在一定程度上推動博弈往良好的局面發(fā)展。2005年的“圓明園湖底防滲膜事件”就是在公眾的披露以及全國各地綠色環(huán)保組織的支持下令我國的環(huán)評工作取得了極大的進(jìn)展。

參考文獻(xiàn)

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