重慶“地票”帶來了什么

陶衛(wèi)華

地票改革才剛開始，操作的完整循環(huán)尚未畫圓，要等到地票落地，開發(fā)商拍得相應(yīng)的城市建設(shè)用地并使用，整個交易才算完成。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所成立并舉行首場交易會，現(xiàn)場屏幕掛出了首單地票---標(biāo)號：08001，面積：300畝，起拍價：1280萬元。

現(xiàn)場12家競標(biāo)單位爭相舉牌，經(jīng)過多輪角逐，最終被重慶玉豪龍實(shí)業(yè)有限公司以2560萬元拍下。其后，重慶城市建設(shè)投資公司以6420萬元拿下了另一宗800畝土地的地票。

重慶建設(shè)用地指標(biāo)交易由此走出第一步。

重慶市常務(wù)副市長黃奇帆告訴記者，地票是目前重慶農(nóng)村土地交易所的主要交易類型。它來源于農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地。這些用地經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，產(chǎn)生的指標(biāo)形成地票并在農(nóng)村土地交易所公開交易。

此次交易的兩張地票，主要來自于江津區(qū)廣興鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目、城口縣東安鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目、銅梁縣侶俸鎮(zhèn)石河村文曲磚廠廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目等。

在土地流轉(zhuǎn)被廣為熱議的當(dāng)下，地票這一新鮮的形式究竟會帶來什么？ 實(shí)行土地整理的鄉(xiāng)村，能否收獲更多的土地價值？ 拍得地票的企業(yè)，又如何讓地票最終落實(shí)為建設(shè)用地？ 這些問題，牽涉著重慶土地交易所的未來。

“先造地后用地”

重慶市國土房管局副局長董建國介紹說，在具體操作上，地票借鑒了國土資源部正在推行的一種“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。

所謂“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，是指在國土資源部門直接監(jiān)管下，把農(nóng)村宅基地等作為“拆舊復(fù)墾區(qū)”，與擬增加建設(shè)用地的“新建區(qū)”組成項(xiàng)目區(qū)，通過把拆舊復(fù)墾區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地整理為耕地，然后在新建區(qū)劃出相應(yīng)的城市建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少。

“掛鉤政策出來之后，我們做了認(rèn)真的研究，覺得重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在這方面有文章可做。”董建國說。

農(nóng)村土地交易所要解決農(nóng)村土地集約化、市場化的問題，需要有效利用農(nóng)村閑置和低效利用的建設(shè)用地。他舉重慶山區(qū)為例，農(nóng)村集體建設(shè)用地和耕地都比較破碎，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”能夠有效減少這種情況。通過復(fù)墾，耕地連片了，而農(nóng)民進(jìn)城或進(jìn)入農(nóng)民集中居住區(qū)居住，建設(shè)用地更加集約。

此前的“掛鉤”項(xiàng)目是拆舊區(qū)建新區(qū)的概念，先“借”指標(biāo)再補(bǔ)，“先占后補(bǔ)”。 黃奇帆強(qiáng)調(diào)，重慶農(nóng)村土地交易所地票的最大優(yōu)點(diǎn)在于，土地指標(biāo)交易制度是“先造地后用地”。先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為耕地之后，才在城市新增建設(shè)用地，對耕地的保護(hù)力度更大，保護(hù)效果更好。

他舉例，目前重慶農(nóng)村人均生活用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一個農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口就可節(jié)約170平方米左右建設(shè)用地。重慶現(xiàn)有農(nóng)村戶籍2300萬，如果有1000萬轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億平方米建設(shè)用地，等于增加250萬畝耕地。

農(nóng)民享受溢價收益

李市鎮(zhèn)孔目村六社剛剛完成第一批四畝多的復(fù)墾項(xiàng)目，第二批還涉及三戶宅基地即將拆遷復(fù)墾。任文斌的房屋門口，豎著政府立的牌子，“第二批復(fù)墾項(xiàng)目，戶主：任文斌、屈勝橋、張吉昌”。

這三位戶主2009年3月都將搬到村里統(tǒng)一規(guī)劃的新村集中點(diǎn)居住。對于自己五六十年代的老房子被復(fù)墾為耕地，任文斌并沒太多留戀，他說：“算了這筆賬，覺得還是劃得來。”

盡管復(fù)墾后形成地票經(jīng)過市場得到的收益尚未返還回來，但是李市鎮(zhèn)國土所所長周思恒對于農(nóng)民先期獲得的利益已有大概估算。

他向記者表示：目前戶主從地票中獲得的首要利益是按照現(xiàn)有的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲得的補(bǔ)償，在李市鎮(zhèn)這筆補(bǔ)償款為165元每平方米；而農(nóng)民搬到新村居住后，政府將對其進(jìn)行限價銷售，在市場化價格基礎(chǔ)上優(yōu)惠20%，按照孔目村市場價格600元每平方米計(jì)算，每平方米將優(yōu)惠120元。

從重慶農(nóng)村土地交易所的兩宗地票交易情況來看，1100畝共拍得8980萬元，平均每畝約8萬元。董建國分析，地票參照復(fù)墾費(fèi)和給農(nóng)民補(bǔ)償?shù)某杀荆瑫r考慮地票落地中間可能產(chǎn)生的費(fèi)用綜合計(jì)算，有一個起步價以確保拍賣價不低于成本價；在此基礎(chǔ)上由于市場化機(jī)制和指標(biāo)的稀缺性而帶來的溢價，將通過一定比例的返還實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離轉(zhuǎn)移，反哺到農(nóng)村。

江津區(qū)國土局局長簡代富對記者說，預(yù)估按照現(xiàn)有拍賣價格加權(quán)平均，返還到農(nóng)村的收益大概能達(dá)到拍賣價格的90%,大約7萬元。

在重慶官員看來，地票還有更深遠(yuǎn)的意義。按照重慶市國土房管局的計(jì)劃，地票將逐漸替代政府征地，成為重慶試驗(yàn)區(qū)經(jīng)營性用地需求的指標(biāo)來源，參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌市場。原國家下?lián)芙o重慶的建設(shè)用地指標(biāo)同時雙軌運(yùn)行，主要解決基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等公益性用地。

黃奇帆說，用地票和交易所的規(guī)范方式能夠?qū)崿F(xiàn)大范圍遠(yuǎn)距離的城鄉(xiāng)資源配置，帶動城鄉(xiāng)之間土地要素流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價值，從而實(shí)現(xiàn)大城市的房地產(chǎn)或者城市資金反轉(zhuǎn)到農(nóng)村幫助農(nóng)民致富。

“地票”如何落地

拍下首宗地票的重慶玉豪龍實(shí)業(yè)有限公司黨支部書記鞠再強(qiáng)告訴記者，從城市土地開發(fā)角度來看，地票模式是拿地的前期工作，總體估算跟之前拿地的成本價格差不多。他認(rèn)為地票對企業(yè)最大的吸引力在于拍得地票后可在城市總規(guī)劃范圍內(nèi)有選擇性尋找地塊，并向政府提出征地建議。

董建國說，買下地票后拿地相當(dāng)于省去了新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。“參照這個費(fèi)用，最終的拍賣價格實(shí)際上剛剛超過重慶主城區(qū)最高地段落地的兩費(fèi)（每平方米110元），說明買地票的企業(yè)心里是非常有數(shù)的。”

按照這兩筆費(fèi)用計(jì)算，地票實(shí)現(xiàn)每平方米土地增值約18元。但是相對于江津兩費(fèi)每平方米三四十元的價格，則可以明顯看到其中的升值。此次拍賣出的首張300畝地票，包含有重慶的最遠(yuǎn)郊縣城口縣部分復(fù)墾耕地，其距離重慶主城區(qū)500余公里，但也能與其他區(qū)域一樣，享受一個平均的指標(biāo)升值收益。

但企業(yè)也有隱憂。開發(fā)商買到地票，并不意味就拿得了土地的使用權(quán)。他還要在符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的范圍內(nèi)，尋找尚未被國家征收、又符合其市場開發(fā)需求的地塊。看準(zhǔn)地塊后，向政府提出征地建議。

由于該地塊符合兩規(guī)，又有市場需求，政府就按程序?qū)υ摰貕K進(jìn)行征用，并作為經(jīng)營性用地進(jìn)行招拍掛。此時拿到地票的開發(fā)商和其他企業(yè)成為平等的競爭者。

拿到地票的開發(fā)商有利條件在于他是該地塊的物色者，已經(jīng)先期對其做過市場分析、調(diào)研，對此有市場信心，較有可能在拍賣中舉牌更高，最終取得該地塊使用權(quán)。此時，地票的價格計(jì)入到招拍掛價格之中。

但也可能，別的開發(fā)商報價更高，拿下該地塊。此時，政府從拍賣價中扣除地票價格，這部分返給地票擁有者。目前的政策是只返還本金，利息損失作為投資風(fēng)險由開發(fā)商支付。

重慶玉豪龍實(shí)業(yè)有限公司黨支部書記鞠再強(qiáng)告訴記者，他們接受買到地票不一定最后能拿到地的市場風(fēng)險，并稱在日后地塊的招拍掛中如果價格超過自己的預(yù)估，也會放棄。

由于目前首張地票仍未落地，其操作前景如何尚有疑問。部分企業(yè)人士對地票尚有保留，他們最大的顧慮是如果買到地票卻拿不到地，企業(yè)買地票、選擇適合自己地塊的動力又何在？ 對此風(fēng)險的擔(dān)心，還來自于在地塊招拍掛中拿地票企業(yè)的優(yōu)勢競爭力從目前看并不突出，優(yōu)先選地如果拿不到地，那前期環(huán)節(jié)都會失去意義。

因此，地票的具體實(shí)施規(guī)則還有待細(xì)化、明晰。其操作的可行性也尚待現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)，從目前的操作設(shè)計(jì)來說相對模糊，最大的隱憂是如果企業(yè)對地票拍賣失去熱情，地票的制度設(shè)計(jì)初衷可能難以達(dá)到，地票模式也可能不能持續(xù)。

對此種擔(dān)心，董建國解釋他們預(yù)先也有所考慮，并在下一步具體的制度設(shè)計(jì)中會涉及。他認(rèn)為開發(fā)商選擇性拿地來實(shí)現(xiàn)盈利的潛力會對沖掉拿不到地時地票利息損失的市場風(fēng)險。此外，農(nóng)村土地交易所也會根據(jù)市場情況的不同而對地票制度進(jìn)行調(diào)整，以增加地票對開發(fā)商的吸引力。

“地票改革還是剛開始，操作的完整循環(huán)尚未畫圓，要等到地票落地，開發(fā)商拍得相應(yīng)的城市建設(shè)用地并使用，整個交易才算完成。”他說，屆時“地票”帶動的整個市場機(jī)制，其間的資金、利益分配原則，才能真實(shí)體現(xiàn)。

(摘自《瞭望東方周刊》2009年第3期)