公共利益的界定

于 洋

摘要：筆者從現實中判斷公共利益所遇到的困難出發。分析了對公共利益進行界定的必要性。剖析了公共利益在立法中所遭遇的尷尬，進而提出了判斷公共利益所應遵循的六條標準。

關鍵詞：公共利益必要性立法標準

中圖分類號：D925.3文獻標識碼：A文章編號：1005-5312(2009)24-0092-01

一、公共利益界定的必要性

我們正在建立法治國家，法律共同體尚未形成穩定地規范和制約法律人行為的完善的法律制度和職業道德規范。一些人在遇到法律規定不甚明確或類似“公共利益”一類不確定用語時，不是運用法治理念，將不確定法律用語與相應法律的目的、原則、精神結合，靈活和公正(實質公正)地處理個案，而是濫用自由裁量權，通過惡意地擴大或縮小其內涵和外延，以達到非法目的，而這樣做乃是以犧牲大量其他行政相對人的合法權益和國家的、社會的利益為代價的。

二、公共利益的界定在立法中的尷尬

我國有關立法涉及公共利益的范圍，如《憲法》第13條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第2條“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”《城市房地產管理法》第19條“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，……在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回。”……但現行立法并沒有對“公共利益”概念作出明確的定義。

從各國立法規定來看，基本上都沒有對公共利益進行精確的定義，而只是采取了抽象概括式的方式來規定，且多采用有一定彈性的不確定用語，如“緊急情形”、“重大危害”、“正當程序”、“公共利益”，等等。

其原因在于公共利益是一個與誠實信用、公序良俗概念相類似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性，其范圍非常寬泛，既可以是經濟利益，也可以是教育、衛生、環境等利益，因此公共利益概念可以在一定程度上類型化，但無法窮盡其內容。并且公共利益的內涵和外延常常與國家政策和不同時期的社會需要具有非常密切的聯系，且隨著社會的發展而不斷發展。例如，在有些國家，過去不承認消費者利益為公共利益。但現在隨著對消費者利益保護的加強，也逐漸對此予以承認，因此在法條中對此進行準確表述是非常困難的。

三、如何界定公共利益

1、合法合理性。公民財產權是不可侵犯的基本權利，只有在法定條件下才可出于公共利益的考慮依法對其克減或限制，故須堅持法定與合法原則，也即法律保留和法律優先。各國立法中關于公共利益的表述，主要有概括規定、列舉規定、概括與列舉相結合三種方式，其共性是必須具有“公眾的或與公眾有關的使用”之內涵。此外，關于公共利益的考慮，還應符合比例原則，具有必要性與合理性。

2、公共受益性。公共利益的受益范圍一般是不特定多數的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統一行動而有組織地提供，如國民健康、教育、公共設施、公共交通、公共福利、文物保護等公共事業發展的需要。

3、公平補償性。運用公共權力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應予特別救濟。才符合公平正義的社會價值觀。這種救濟主要表現為法定條件下的公平補償和事先補償，與正當補償、適當補償等提法相比，公平補償的提法也許更合乎市場機制的要求。更接近私權利與私權利之間的交往法則。事先補償則體現了政府誠信和法安定性的要求。

4、公開參與性。以公共利益為由采取強制規劃、征收、征用等特殊行政措施，會嚴重影響到公民的基本權利，必須做到決策和執行全過程的公開透明，依法保障行政相對人的知情權、聽證權、陳述權、申辯權、參與決策權等程序權利和民主權利的有效行使。如果在考量土地、財產征收征用措施的必要性、公益性及其補償的公平性的過程中，利害相關的民眾卻不能表達意愿、協商條件、參與決策，這肯定不符合現代法治的又一基本內蘊——程序公正和參與民主的要求。

5、權力制約性。以公共利益為由強制克減和限制公民權利，極易造成政府與人民之間的緊張關系，尤其是在出現公共危機而行使行政緊急權力時更易于以公共利益之名越權和濫用公權力，故須進行有效的監督制約，這是建設有限政府、法治政府的要求。除了把以公共利益為由行使公權力納入輿論監督、社會監督等民主監督視野中。更需要加強對于這一公權力行使過程的違憲審查、司法審查、上級監督、專門監督等國家權力性監督。國內外的行政訴訟實踐證明，通過司法審查來監督和判斷行政征收征用措施的是否真正符合公共利益的要求，就是一種有效的監督制約機制。

6、權責統一性。如果行使公權力后不承擔責任，任何公權力掌控者都會濫用權力，故須完善相應的責任機制。當某個公權力掌控者以公共利益為由克減或限制公民的基本權利后，通過監督機制判定其公共利益之理由不成立。則應嚴格追究且能夠追究其責任，包括法律責任、政治責任、道義責任、社會責任，使其付出相應代價。這是建設責任政府、法治政府的要求，也是最有威懾效力和普遍適用、自動適用的控權機制與判斷標準。