人大政治正在完善

秋　風

長期以來，中國的社會治理圖景中多行政，寡政治。當然，人們也經常講到政治一詞，但那種政治更多地是與意識形態相關，而不是指嚴格意義上的政治，這種政治，按照“維基百科”的定義，是指多個群體的人們透過公共程序作出決策的過程。重要的正是這個開放的過程——各級官員就某個問題作出決策，那不是政治。唯有當民眾得以參與，才有政治可言。

可喜的是，過去若干年來，圍繞著各級人大，在全國與地方層面上，初步形成了人大政治的雛形。人大政治成為中國民主政治的一個重要方面，也是未來進一步完善民主的重要渠道。

民主離不開游說

現代政治的基本原則是“人民主權”，通俗的表達就是“人民當家做主”。但是，人民如何當家做主？很顯然，不大可能幾千萬、幾億人民聚集到一起討論公共問題。因而，人民主權原則在現實中的實現形態必然是“代表制”。

這種代表制有多種形態，大體不外兩種，一種是很多國家采用的議會制。人民通過某種方式選舉產生議會議員，這些議員常年聚集在一起開會，就公共問題進行決策，包括制定法律。

另外一種形態是中國等若干國家采取的人民代表大會制度。憲法規定，它就是最高國家權力機構。這種主權性會議的代表數量遠遠超出代議制國家的議員數量，而且，通常情況下，它一年只召開一次短期的會議。這就面臨一個問題，代表會議休會期間，誰代表國家權力？于是就設立它的常委會，這個常委會經常召開會議，審議法律和政府的決策。

不管是議會，還是人大及其常委會，都享有立法權，同時也享有控制行政部門的諸多權力，其中最為重要的是預算審議權和人事任免權。

但是，按照人民主權原則，又會產生另一層問題：如何保證這些代表機構按照民意活動？而當涉及到“民意”的時候，“人民”這個抽象的概念必然分解為具體的一個一個人、一個一個社團。“人民”只是一個抽象的政治概念，在具體的立法、決策過程中，“人民”是不可能發言的。真正具有權利訴求、具有利益主張、能夠表達意見的，只能是具體的人和他們組成的團體。因而，民意只能是個體意見的聚合。于是，如何保證代表機構按照民意立法、決策的問題，就轉化成各個人、各個群體能不能參與立法與政府決策及如何參與的問題。

這樣，民主政治必然存在“院外”政治，人大制度也必然衍生出人大政治。人大政治恰恰是政治民主的象征。只要人大在立法與決策活動中確實扮演著重要角色，那各個領域、各個方面的人們、群體，就會想辦法向人大陳述自己的意見，影響人大的立法與決策，使之保障自己的權利，至少是不侵害這些權利；使之能夠增進自己的利益，至少是不減少這些利益。可以說，向人大及其常委會游說，乃是民眾的權利。

其實，因為權力會對人們的權利、利益產生巨大影響，所以，任何時代的任何政府都會遭遇游說活動。區別在于，當游說活動進行于密室，唯有那些“有關系”“有門路”的人才有能力、有資格進行游說活動，游說便成為一種特權，特權游說者甚至可以操縱政府。再加上這樣的游說當然會使政府腐敗，權力被濫用，某些人的利益之增進以另一些人的利益被損害為代價。

民主政治的游說則是公開的，也沒有太高門檻，任何人和群體都可以進行。同時，民主的立法、決策本身有比較嚴格的公開程序。這樣，不同的群體、站在不同立場的游說，會展開某種競爭。與商業競爭不同的是，立法機構受這樣的院外政治影響而達成的立法或政策，不是一群人得到全部而其他人一無所獲，而經常是各個群體、各種不同立場的妥協折中。人們常說，民主是妥協的政治，但妥協正是以各個不同群體圍繞著立法與決策進行游說為制度前提的。

面對游說的人大

在中國，“游說”人大及其常委會，亦是一個漸進的過程。因為，在此之前，各級人大及其常委會盡管有憲法授予的廣泛權利，但在現實中權利與作用并不十分匹配。立法經常是行政部門主導，預算也由行政部門決定。那些試圖保障、增進自己利益的部門更熱衷于跑“部”進京。隨著人大及其常委會在立法與決策結構中的角色強化之后，人們才開始轉而在這個方向進行游說。

促成人大“游說”發育的另一重要因素是，過去二十多年來，隨著行政控制放松，自愿性公民組織、私人企業部門逐漸發育、擴展。這些組織基于各種各樣的目的試圖影響立法、政策。但他們在行政部門那里沒有門路，同時，他們也更相信公共政治。因而，他們就選擇了“游說”人大。

事實上，全國和地方各級人大代表中，也有不少出自這些新興社會群體和組織，他們具有較強的公共政治意識，甚至有強烈的政治家角色意識。他們樂于與民眾進行溝通，也樂于以公共利益代言人的身份在人大立法過程中發揮作用，或者對行政部門進行監督。

這樣，新興的社會群體中的游說者，與被游說的對象之間，具有共同的利益訴求、共同的價值和語言，容易進行溝通。盡管他們都意識到，目前人大的功能尚沒有全部發揮出來，但游說者知道，透過游說活動，可以使自己的訴求、主張引起輿論關注，可以在公共空間創造出引人注目的公共議題。對于很多游說者，能夠達到這樣的效果，就已經相當滿足了。

面對社會的殷切參政需求，人大及其常委會應當保持開放心態。因為，這是代表的法律與道德義務。人大代表是民眾的代表，他當然有義務傾聽民眾的聲音，不論這民眾是一個人、一群人還是某個地區的人或全國人，也不論他的訴求、主張是否正確。這是政治家的首要責任，政治家不是自己閉門造車的。而人大常委會作為人代會的常設機構，當然同樣應當對那些表達自己訴求、主張的游說者開放。

事實上，民眾及相關社會團體的游說活動，也是人大代表及常委會組成人員獲得有關社會事實之知識的便利渠道。人大及其常委會的立法和決策是需要知識支持的：立法和政策要符合民意，立法機構成員就必須了解民眾在想什么，他們希望得到什么，希望取消什么政策，越具體越好。立法機構成員可以通過多種渠道獲知這樣的具體民意，但游說者主動提供信息當然也是一個重要而低成本渠道。而且，游說者會比較理性地、全面地陳述自己的訴求、主張，這樣的社會事實知識是通過座談會、專家論證等方式無法獲取的。比如，五十位名人關于國家教育發展規劃綱要的意見，就具有很高的立法針對性。

因此，人大代表及其常委會組成人員應當具有吸納民意的意愿和能力。有些具有政治意識的人大代表曾經自費設立辦公室，征集民意。參照這一經驗，各級人大常委會似乎也可以為其組成人員設立辦公室，使之可以與民眾及相關社會組織廣泛地打交道。

不過，對于“游說”，人大及其常委會肯定不可能照單全收。面對同一議題，不同游說者提出多元的、甚至相互矛盾的主張、訴求，這種局面本身就要求立法機構成員具有判斷力。只有借助這種能力，立法機構成員才能作出理性的權衡取舍。事實上，游說活動也是在眾多人大代表、常委會組成人員中間進行的，這些立法者之間也會展開競爭。這種競爭將各種不同主張、訴求達成妥協，從而使各個社會群體的利益都有所照顧，使之盡量接近于公共利益。

總之，如果民眾與人大都有開放而理性的心態，人大政治將是中國民主政治發育的一個重要看點。