如何使官員問責制發揮效應

鄧聿文

問題官員的頻頻復出拷問著當下“官員問責制”的缺陷，“官員問責制”既不能簡單等同于引咎辭職。又有別于責任追究機制，它應是—個復雜的責任體系。

最近一段時間，在“華南虎事件”、“三鹿奶粉事件”、“黑磚窯事件”中被免職的官員紛紛復出，這難免讓公眾難以理解，也使得一度被社會寄予厚望的官員問責制處于一種尷尬的境地。有輿論就指斥，面對問題官員的復出，在缺乏有效監督機制下，所謂“問責制”只會淪為自欺欺人的空話，給公眾的感覺是大家被耍了，從而使公眾喪失對政府的基本信任。

被問責官員之所以能在短時間內復出，不論何種原因，都凸顯了我們對官員問責制的認識存有誤區。官員問責制是西方政黨政治的產物，它要求政府及其官員對公眾負責，接受人民監督，因為政府及其官員“權為民所授”。藉此而言，官員問責制既不能簡單等同于引咎辭職，又有別于責任追究機制，它是一個責任體系，政府及其官員在其中不僅要承擔法律責任、行政責任、政治責任，還要擔負道德倫理責任；不僅要對瀆職官員進行懲罰，更要求政府對公眾有所“交代”。因此，由誰來發動問責這個程序就至關重要。

但是，我們對問責制的認識，多數還是停留在有一事問一事、出一事責一事上，僅僅是為“平民憤”而去問責，這就容易使得對出事官員的責任追究并不是由民眾以及由民眾的代議機構——人大發動，而仍是由上級政府發動，本質上，這仍屬于傳統的“自上而下”的組織處理。所以，現行的官員問責只局限于行政機關內部的上級對下級同體問責，缺乏人大、政協、民眾等異體問責，更缺乏對上級的問責。這樣的問責制度顯然難以實現責任政府的目的，難以令官令民心服口服，甚至有可能異化為“丟卒保車”的手段。也因此，問責制中最重要的對公眾及其民意的回應和交代，我們基本付諸闕如。

出現這種情況，還與當前行政體制中權責不清的弊端有關，這也是中國武問責制的另一困境。問責的前提是在不同的部門與官職之間有嚴格的職責劃分，并以憲法和法律來規定何種官員所負何責，誰來問責，何人依何種程序判定官員失責。沒有明確責任體系的問責制度極可能成為一種擺設，難以得到順利推行或根本無法實施。而我們現在的問題是，權責過多集中于政府，政府權責又過多集中于一把手，此種情形下，單就某一官員個人而言，制度安排很難實現其權責的平衡。如果每一部門和每一官員不能明確自己的權責，也無法通過恪盡職守避免失誤發生，那么，機會主義的態度就是用問責去平息民怨，從而，不排除在問題發生之后，人為設置一些責任承擔者。在這里，手段本身成了目的。

針對我們的問責缺乏嚴格的職責劃分，問責信息不公開和不透明，以及同體問責等缺陷，要使問責制真正發揮作用，首先必須完善人大制度，并以此為核心作為突破口，擴大官員選舉的范圍，將更多的官員納入民主選舉和民主監督范圍，給問責制提供制度根基。問責如果是由人大基于官員在事件中的責任而作出，不是為平息民憤而由“組織安排”，那么，這樣的問責不僅體現民意，公開公正，也增加了被問責官員今后復出的難度，因為他要復出就須經過人大這一關。

其次，還必須合理配置和劃分行政權力。對官員問責的前提是存在可問責的情形，而這是要專門的配套制度來加以界定的。目前在不少地方，政府官員的履職情況和施政效果事實上很難量化，如果沒有一個操作性很強的問責法律體系，問責制將難以發揮應有的制度效應。所以，須合理配置和劃分行政權力，明確官員責任，使官員的權責充分對接。

總之，真正的“問責”，既來自制度的硬規定，也來自民眾與輿論的軟壓力，還來自官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍。只有完善上述制度缺陷，培育問責制的制度文化，中國才能走向真正的“問責制”，問題官員也才不能輕易復出。(來源：《上海商報》)