推進我國能源價格形成機制的改革創新

民建中央專題調研組

能源價格是社會廣泛關注的熱點之一，是我國價格體制中最重要、最敏感、最具復雜性的價格體系之一，其合理與否，不僅影響著PPI的變化，也影響著CPI的變化，與經濟社會又好又快發展和人民群眾的切身利益密切相關。

近年來，隨著全球經濟形勢急劇變化和國內外能源市場價格的動蕩，我國能源價格形成機制與我國經濟社會又好又快發展不相適應的矛盾逐步顯現。

一、我國能源價格形成機制的現狀

一是能源（煤、電）價格形成機制與有效調節市場供需不相適應。貫徹落實科學發展觀要求深刻認識和把握社會主義市場經濟規律，著力構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的體制機制。但是，我國當前的能源（煤、電）價格形成機制仍繼承著計劃經濟的特點，重要能源價格仍由政府制定，缺乏市場調節動力和效率，不能及時反映市場供需情況，不能有效調節市場供需矛盾，有時還存在著價格嚴重背離價值的情況。

二是能源價格形成機制與生態保護、產業結構優化不相適應。長期以來，我國實行能源低價策略，使我國成為世界少有的能源資源的“價格谷地”，導致高能耗產業大量誕生，雖然對我國GDP的持續高速增長起到了支撐作用，但卻承受著來自國內外的各種壓力：對外貿易磨擦不斷增多；單位GDP能耗過高；部分地區生態環境惡化；部分電力、石油等能源企業嚴重虧損。

二、目前我國能源價格形成機制存在的主要問題和矛盾

（一）能源價格形成機制存在著“三個不利于真實反映”的問題

1、能源價格形成機制不利于真實反映能源資源的短缺狀況

包括煤炭和石油在內的能源資源是可耗竭資源，不可再生資源。我國能源資源的基本國情是：總量較大，但人均量較低，種類結構和空間分布均不合理，煤炭占一次能源消耗總量的比重過高，占70%以上，而優質煤炭資源非常短缺。從市場價值規律講，越是短缺則價格越高，即使考慮到我國國民價格承受能力有限的因素，能源價格亦不宜過低。但是，目前能源價格過低，不僅不利于真實反映能源資源短缺的基本國情和稀缺程度，也不利于強化國民的資源危機意識和資源節約意識。

2、能源價格形成機制不利于真實反映能源供需關系及其變化情況

能源價格反映的是能源市場中供需關系的變化情況和經濟可持續發展的需要。由于目前我國能源市場化程度較低，導致在反映能源供需狀況時，不可避免地會出現一定的時間滯后和地區差異，從而影響到政府對市場供求關系變化及其對能源價格走勢的判斷。

3、能源價格形成機制不利于真實反映能源生產的完全成本情況

開發能源資源不可避免地會對生態和環境產生影響，因而能源價格的構成中應當包括必要的外部成本，如煤炭資源的開采成本應包括直接生產成本、生態環境成本和社會成本等，其中，生態環境成本是其主要的外部成本。但事實上，煤炭資源開發存在著成本科目不全、成本核算標準偏低、簡單以系數推算成本等問題，導致煤炭價格不利于真實反映煤炭生產的完全成本情況，影響到礦區的生態環境保護與建設。

（二）能源價格形成機制存在著“三個脫節”的問題

1、電力價格與煤炭價格脫節

主要表現為電價不能及時、充分反映煤炭價格市場變化的劇烈情況，存在“計劃電價”與“市場煤價”相脫節現象。而火力發電成本中煤炭費用比重的持續上升已接近或超過了盈虧平衡點，導致發電企業因出現虧損而減少了發電能力，造成發電能力的巨大浪費。

2、銷售電價與電力成本脫節

主要表現為銷售電價不能真實、及時地反映電力成本（發電、輸配電、供電成本等）的變化情況，沒有形成發電、輸配電、供電、用電成本和價格的聯動機制。由于銷售電價上調幅度過大會引起PPI、CPI的上揚，因而對銷售電價進行調整的幅度一般較小，只能在一定程度上緩解銷售電價與電力成本脫節的矛盾。這種矛盾表現為：一是用戶之間的價格水平不能反映用電負荷對成本的影響，各電壓等級之間的價差沒有反映供電成本差別；二是“兩部制電價”不能反映電力供應成本特點。“兩部制電價”的容量電價反映固定成本，電量電價反映可變成本，而我國“兩部制電價”長期存在著容量電價偏低、電量電價偏高的問題；三是分時的峰谷電價與豐枯電價的價差小，不能反映電力的分時價值，對用戶選擇用電方式影響不大，難以起到經濟調節作用。

3、輸配電價與上網電價脫節

主要表現為輸配電價與發電價相脫節，弱化了電力成本對電廠與電網利益的調節功能。由于目前我國還沒有獨立的輸配電價，電網公司的贏虧空間較大，因而客觀上，電網企業較多地支配了上下游的上網與銷售電價空間，沒有更好地保證發電企業和用戶的利益。當前最突出的表現是通過內部競價形式減少發電企業基數電量比重，電網公司以低價格從發電企業收購上網電量，轉手在跨地區交易中獲得收益，造成了發電企業跨區送電電價低于本地銷售電價的不正常現象。

（三）能源價格形成機制存在著“兩個突出矛盾”

1、提高銷售電價與控制總體物價上漲的突出矛盾

當煤炭價格出現大幅上漲時，電力生產成本也隨之增加，為了使發電企業不出現巨額虧損并保持正常生產，就需要提高電價特別是銷售電價，這樣的價格調整必然會拉高PPI和CPI指數水平，對控制總體物價上漲帶來壓力。

2、推進煤炭全成本核算與控制煤炭價格和增加煤炭有效供給的突出矛盾

目前，我國煤炭行業還是一個生產條件較差、安全保障程度相對較弱、職工工資和福利水平相對較低、對生態環境影響較大的資源型產業，煤炭成本構成存在科目缺失和水平偏低問題，推進煤炭的完全成本核算，是實現煤炭資源可持續開發利用、保護生態環境、改善民生、構建和諧社會的需要。同時，煤炭完全成本核算產生的矛盾也需要通過能源價格機制的科學調節予以化解。

三、推進我國能源價格形成機制改革創新的對策建議

（一）著力推進能源價格形成機制的改革創新

堅持能源價格形成機制的市場化改革方向，遵循市場價值規律，建立彈性良好、競爭充分與監管有效的市場定價機制。全面推進能源價格形成機制的改革，不僅要改革能源成品的終端定價機制，還應對能源資源開發、加工、運輸、貿易和物流等相關行業進行配套改革，掌握主動，立足中國、面向世界，盡快實現國際國內能源價格的有效融合。消除上下游能源價格倒逼實體經濟的現象。完善能源資源稅的征收制度，規范資源性企業繳納預提保證金、可持續發展基金等政府性基金和規費的征收與使用，推動增值稅、消費稅向資源節約、環境保護和綠色高科技產業傾斜。適當的時候可以考慮通過稅收的方式調節煤炭外部成本問題。

（二）建立健全能源成本核算機制

1、建立健全煤炭生產的全成本核算機制

一是科學界定成本費用范圍，確定各種費用的開支渠道，實行全口徑成本核算；二是制定合理的成本項目提取標準；三是強制執行行業安全生產標準和最低工資標準；四是科學制定煤炭資源稅和礦權價款，進一步提高煤炭資源稅率，使之與銷售價格形成科學合理的比例水平，并全面實行能源資源有償使用制度，提高開采權交易的“招、拍、掛”比率和價款繳納率，保證國家能源資源的收益。

2、建立健全電力成本和收益的合理分配機制

一是繼續鼓勵電力系統中主業與輔業的分離；二是科學界定電力系統各環節的合理成本水平；三是根據國家經濟可持續發展的需要和民眾的利益合理確定電力系統各環節的利潤水平；四是建立電力系統成本與利潤的調配機制。

（三）建立健全能源供給成本公開與監管制度

1、加大《反壟斷法》在能源、資源行業的實施力度

一是處理好用戶用電權的選擇問題。供電方與用戶之間應進行充分的協商，簽訂公平、公正、合理的供需合同，杜絕隨意行為；二是處理好電價類別劃分的問題。科學地簡化電價類別劃分目錄，明確電價類別的含義，避免電價類別之間交叉現象，杜絕電價認定中的隨意性、惡意懲罰行為和以權謀私現象；三是規范使用行政權力，依法公開、公正、規范對上網資質的認定、從業人員資格的認定、電力用戶用電檢查等行政行為，實行按供需合同（供電合同）依法履行電力供給的責任，并建立用戶投訴機制，確保用戶有權拒絕違法違規的檢查。

2、健全能源供給成本監管體制

一是進一步強化國家電監會對電力價格的全程監管職責。進一步宣傳好電監會與發改委的職能劃分和權限界定，使電監會更好地履行職責，做到統一能源規劃，提高監管效率，確保電網的平穩運行；二是進一步健全電力監管制度和規范電力監管行為。監管機構應建立將國家有關的法律法規、政策、監管程序等向社會公布的制度，并通過舉行聽證會、建立咨詢委員會等方式加強社會監督。各區域電監會、電監辦對轄區內所有規模發電企業及各級電網的實際成本進行全面調查和分析，建立規模企業電網成本的數據庫，加強對電力成本及其變化的動態分析，并以此作為調整電力價格及相關稅收的依據。

3、深化能源供給成本監管機制的改革，強化主動、積極、規范的監管行為

一是建立健全能源行業和企業的成本公開制度。二是建立健全能源行業和規模企業的定期報告制度。定期就其經營情況，按規范格式進行報告；三是進一步強化行業協會的監管和自我約束的能力。

（四）建立健全能源成本和價格的全程傳導機制，消除成本、價格變化傳導中的阻斷和脫節現象

一是與煤炭供需市場化相適應切實推進電力市場化，建立健全煤電聯動機制，解決好“計劃電價”與“市場煤價”的矛盾，著力推進電力市場化進程，建立健全政府嚴格監管與社會監督相結合下的市場電價體系；二是建立大型發電企業與大型煤炭企業長期煤炭交易機制，使煤炭企業與發電企業之間建立穩定、可靠、互信、互利的煤炭供需關系。

（五）建立資源儲備體系，進一步增強政府的能源供給調控能力和能源價格間接干預能力

1、建立健全煤炭儲備制度

一是建立區域性煤炭儲備基地；二是科學制定并規范要求用煤大戶特別是大型發電企業的煤炭儲備率，解決火力發電企業普遍存在的煤炭儲備嚴重不足的問題；三是充分利用煤炭專用運輸能力，在鐵路運輸能力不緊張時進行煤炭儲備運輸，提高運輸能力的利用效率，增加煤炭的儲備量；四是組織技術攻關，解決煤炭儲備時可能產生的安全與環境問題。

2、積極發展能源特別是煤炭的期貨交易市場

一是在煤炭生產地（如產煤大省山西省的太原市）建立現貨與期貨交易并行的交易中心，但須解決好煤炭質量標準化的難題，實行原產地統一質量標準測定、質量事故追溯的辦法，并處理好期貨交易合同履行中的運輸問題，讓供、需、運三方共同參與煤炭期貨交易合同的簽訂；二是在煤炭消費地建立煤炭儲備中心，充分利用閑置運能和供給時間差。

（六）妥善處理好能源價格體制改革的其他相關問題

一是根據CPI走勢及國際國內能源供求關系及價格變化情況，把握能源價格改革的時機，條件成熟后就啟動改革程序；二是能源價格改革須與價格補貼等措施有機結合；三是改革要經過系統的科學論證，成熟后再予推動，避免發生較大的失誤。

（王虎摘編）