景區經營權轉讓后的變向投資行為分析及制度安排

戴春芳 閻友兵 王志凡

摘要:部分投資者在獲得景區經營權之后,并不致力于景區內部建設和資源保護的繼續投資,而是發生了投資變向。這不僅增強了景區經營的風險性,而且危及景區發展的可持續性,同時也損害了當地居民和旅游者的消費權益。產生這種行為的主要動因在于其投資正外部性沒有得到有效解決,應該通過合理的制度安排,在政府投資、經濟杠桿調節和剩余索取權激勵等方式進行連續補給,以補償其投資的正外部性,從而糾正投資方向。

關鍵詞:景區經營權轉讓;變向投資;經營外部性;制度安排

中圖分類號:F590.3文獻標識碼:B

一、 問題的提出

在民間資本和外資投資旅游產業的熱潮推動下,中國旅游業未來5年社會投資總量累計將達到19 000億元[1]。而旅游景區在旅游產業中居于中心地位,投資者往往將旅游景區作為投資旅游業的切入點,因此景區經營權轉讓的浪潮將繼續澎湃前進。

但是在景區經營權轉讓的實踐當中,有一部分投資者在獲得經營權之后,并不致力于景區內部建設和資源保護的繼續投資,而是發生了投資變向,如投資于房地產、賭博娛樂業,等等。這不僅違背了景區經營權轉讓的初衷,同時也損害了旅游消費者和當地居民的權益,不利于景區的長期健康有序的可持續發展。

當然,這種變向投資行為可以分為兩種情況考慮:一是在景區經營權轉讓之前,投資者就已明確這種思想;二是在景區經營權轉讓之后,投資者出于無奈而轉向其他行業投資。對于前者,筆者認為,這是一種商業投機行為,是以占據資源、炒作資本為主要動機的投資行為,大大增強了景區經營的風險性,政府應予以必要的行政監控,或設置有利于景區長遠發展的進入機制,以避免資源的配置失當,如簽訂考慮全面的轉讓合同,采取嚴格有力的監管措施,等等。第二種情況,主要從外部性理論的視野對景區投資者變向投資行為進行動因分析,在投資者是“經濟人”這個假設前提下,認為只要使其投資景區建設、環境保護所獲收益大于其他投資所獲收益,則投資者就會致力于景區建設和環境保護。在此基礎上,筆者提出如果對投資者投資行為正外部性進行補償,就能減少其投資景區建設和環境保護的私人成本,增加其私人收益,同時,亦使社會收益增加,并進而提出“連續補給制”的制度安排 。

二、變向投資行為的消極作用

(一)分散資金,增強景區經營風險性

投資于旅游景區的社會資本很多來源于一些中小民營企業,其自身經濟實力有限,投資變向會使其有限的資金分散,進而使其難以集中財務優勢進行景區投資建設,將大大增強景區經營的風險。即便是資金雄厚的大型企業,投資變向也勢必減少景區投資建設,其多元化經營戰略也會使其企業集團的財務管理難度加大,景區經營風險性也會增強。

(二)脫離初衷,危及景區發展持續性

轉讓經營權是當前許多景區管理和經營改革過中引入企業化經營的一種制度創新模式,其初衷是引入社會資本,促進旅游景區的長足發展[2]。但是,這種變向投資行為顯然違背了景區經營權轉讓的初衷,投資者在一定程度上放棄了景區建設與經營,那么景區的內部建設、環境保護、服務質量以及管理水平等各個方面都無法得到資金保證,這顯然不利于景區的長期健康有序的可持續發展。

(三)資源浪費,損害旅游者的消費權益

投資者變向投資就會使得景區的內部建設、環境保護、服務質量以及管理水平等各個方面都無法得到資金保證,導致景區資源的浪費和低效率利用,從某種程度上降低了景區的資源價值,那么對于旅游者而言,同樣的門票支出、在同一個旅游景區所獲得的體驗價值要低于景區沒有轉讓之前所獲得的體驗價值,其旅游消費權益顯然遭到損害。

(四)配置失當,影響當地政府與居民的收益

景區所在地政府將景區經營權轉讓給企業經營,其目的就是借助社會資金,走出景區發展的資金困境,從而能夠更大范圍的享受旅游發展所帶來的拉動效應。變向投資行為的結果是投資者占據資源卻低效率利用,導致資源配置失當,從而富了投資者,窮了居民,嚴重影響了當地政府與居民的收益。以投資房地產為例,房地產投資的私人收益明顯高于景區建設和和環境保護投資的私人收益,但是,房地產業的正外部性效應顯然要低于旅游業,其扶貧功能和經濟拉動作用業也要低于旅游產業,也就是說,其所帶來的社會收益遠遠低于旅游景區發展帶來的社會收益。

三、變向投資行為動因的外部性分析

外部性(externality)是微觀經濟學的一個基本概念,指的是私人的收益與社會收益、私人成本與社會成本不一致的現象。某個人從其活動中得到的私人利益小于其所帶來的社會效益,這種性質的外部影響被稱為“外部經濟”;某個人為其活動所付出的私人成本小于其造成的社會成本,則被稱為“外部不經濟”[4]。

和其他經濟活動一樣,旅游景區的投資行為也呈現出明顯的外部不經濟性和外部經濟性。景區投資行為的外部不經濟性主要表現在資源開發過程中產生的環境污染和生態破壞,人文景觀與民俗風情的商業化,等等。這已引起社會的普遍關注,大量學者在這一方面進行了研究。而旅游景區投資行為的外部經濟性具有直接性、突顯較早等特點,是一種顯性效應,如提高景區所在地的知名度,增加當地居民收益與就業機會,改造當地的交通線路、通訊設備、旅游設施,方便了當地人的生活等[3]。但是,投資者并沒有因當地居民和政府受益而獲取額外的經濟效益,相反卻要為生態環境的破壞背上罵名。也就是說,投資者投資行為的外部經濟性沒有得到額外補償,而外部不經濟性卻要額外投入。

為了進一步解釋這個問題,筆者運用一個簡單的經濟學模型進行分析。先來考察旅游景區投資行為外部經濟的情況。假定投資者是完全理性的“經濟人”,其投入資金進行景區建設和環境保護的私人利益為V璸,所產生的社會利益為V璼。顯然,環境保護的受益者不只是投資者,而是包括投資者在內的整個生態環境區域的所有居民和游客,故私人利益小于社會利益:V璸

再來考察旅游景區投資行為外部不經濟的情況。假定投資者不投入資金保護環境,過度開發利用資源時的私人成本和社會成本分別為C璸和C璼。由于存在外部不經濟,故私人成本小于社會成本:C璸

通過以上的分析,可以發現,景區投資者實際上陷入了一個兩難的境地:一方面,旅游資源是旅游景區產品的核心,是吸引游客前來消費的關鍵因素。從自身利益出發,保護資源,擁有良好的生態環境是其收益之源。因此,應該投資景區建設和環境保護。另一方面,如果投資景區建設和環境保護,則需要其資金投入量較大,私人短期收益卻甚小,而社會其他受益者卻投入較小,“搭便車”現象比較嚴重。那么,不投資環境保護所產生的收益損失比投資環境保護所產生的私人成本要小。因此,投資者又不愿意投資景區建設和環境保護。更值得一提的是,旅游景區的復雜性質,決定了投資者不可能完全承擔起提供和維護景區部分公共產品和準公共產品的責任[5]。因此,環境保護和景觀資源保護的投資主體應是多元的,它主要包括國家財政、當地政府、當地受益居民、來訪游客和景區投資者。

基于以上的分析,得出結論:部分投資者為了避開這個兩難的困境,于是選擇既不將資金投入景區建設和環境保護,也不故意過度開發利用資源,背上破壞環境的罵名,而是選擇了第三條道路,即變向投資,轉向投資地產、飯店、餐飲、交通和賭博娛樂業等短期收益較大的產業部門,以彌補自己投資行為的外溢部分。

四、連續補給—規避變向投資行為的制度安排

變向投資行為實際上還是對資源的浪費和低效率利用,導致配置失當,應進行一個較好的制度安排,從內部引發投資者的投資景區建設和環境保護的積極性,規避變向投資行為,運用一種較為合適的方式將投資者帶回最初的軌道。為了較好地解決這個問題,筆者基于投資者是“經濟人”的假設,主要從經濟學角度提出了“連續補給制”這一制度安排,以補償投資者投資行為的正外部性,使其投資景區建設、環境保護所獲收益大于投資其他產業部門所獲收益,基于“經濟人”追求經濟利益最大化的理性認識,投資者將會重新選擇投資景區建設和環境保護,從而起到規避變向投資行為的作用。

所謂“連續補給制”,就是景區經營權轉讓前后不間斷地對投資者的正外部性進行社會補給,以激發其投資景區建設、環境保護的積極性,主要包括轉讓前補給、轉讓后補給和轉讓期滿補給三個內容。

(一)景區經營權轉讓之前的社會補給

在景區經營權轉讓之前,政府應投資解決一些公共產品的提供與維護,為投資者進行景區經營管理,投資景區建設、環境保護提供一個良好的基礎和氛圍,減輕其環境保護的資金壓力,降低其投資環境保護的心理壓力。政府投資主要在以下幾個方面。

1.外圍交通可進入性。主要是指旅游者從城區進入景區的旅游交通基礎設施的改善,提高旅游景區的外圍通達性。

2.歷史性環境問題。主要是指原有景區營運過程中所遺留的重大環境問題,以及景區周邊地區的原有污染源和污染物的治理,如污染河道的治理等。

3.社會治安環境。主要是指政府應為投資者的經營活動和游客的旅游活動提供一個安全的社會環境。如增強警力,增加哨崗,加強巡邏,整頓社會秩序,協調當地居民與投資者、游客的關系,等等。

(二)景區經營權轉讓之后的社會補給

景區經營權轉讓之后,采取經濟杠桿調節投資者的投資行為,協調政府、當地居民、投資者三者關系,主要是稅收、津貼和股權配置手段,其關鍵是獎罰分明,專款專用。具體措施有:

1. 征收環境稅。由政府向造成景區外部不經濟的旅游景區投資者收取一定的旅游資源使用補償費,增加景區經營的邊際成本,使邊際私人成本向邊際社會成本靠近,抑制景區外部不經濟行為的產生,同時,對遭受外部不經濟的其他企業或當地居民進行補貼。這種稅收的征收,實際上是對投資者投資行為外部不經濟的經濟懲罰。這里的環境稅應該辨證的看待,看似增加了私人成本,實際上是基于信息不對稱的一種制度安排,有利于緩解投資者與當地居民的關系。

2.成立環保基金會。其資金來源主要有三方:投資者景區經營的門票收入、國家財政津貼、當地受益居民稅收。同時,成立專門的環保組織或委員會,其成員主要來自以上三個方面的投資主體,成員之間互相監督,權力制衡,以確保環保基金的專款專用。這種環保基金的設置,實則是對投資者投資行為外部經濟的社會經濟補償,因景區生態環境改善可以帶來更多的旅游者和經濟收益,其直接受益者還是投資者。

3.采取股權配置,減少政府干預。投資者獲得景區經營權轉讓后,根據轉讓條款應在一定時間期內付給政府一定的轉讓費用,往往是一個固定的數目。這樣政府就沒有承擔任何的景區經營風險。于是,政府在景區的經營過程中也會出現一些短期行為,損害投資者的經濟收益,如政府官員或其相關人員免費游覽景區,政府強行在景區內設立會議場所,政府換屆后的承諾失信和優惠政策中斷,賒賬不付,開白條等,這些都會大大打擊投資者的投資積極性。

但是,如果采取股權配置的方式來付給當地政府轉讓費用,則可以一定程度上減少這些短期行為的發生。也就是說,不分期按固定的數目付給政府轉讓費用,而是讓政府以景區資源自身價值入股,先根據資源價值和獲利能力,投資者與政府協商一個合理的股份比例,然后根據盈利水平付給政府股息作為轉讓費用。當然,在轉讓初期投資者應該為獲取經營權付出一定金額的轉讓費用。這樣政府收益就與景區盈利水平聯系在一起,可以減少不利于景區運營的政府短期行為的發生,有利于投資者的投資行為良性發展。

(三)景區經營權轉讓期滿時的社會補給

目前我國景區經營權的轉讓條款中大都規定了投資者獲得經營權的條件以及經營期間的行為要求,對經營權轉讓期滿時景區資源價值的剩余索取權歸屬未做任何規定,這樣,在經營權期滿時,實際上是資源所有者獲得資源價值的所有剩余索取權。在這種制度安排下,由于投資者對自己的行為后果不負責任,投資者對景區資源進行保護時所獲得的收益小于對景區不進行保護時所獲得的收益,從而激勵投資者對資源過度利用,而將資源破壞的成本強加給后人。因此,從外部性理論出發,筆者認為在經營權轉讓期滿時應對投資者予以必要的激勵,鼓勵其在經營期的各個階段都進行環保投資,減少對環境破壞的短期行為。

1.給予投資者在經營期限期滿時資源價值一定比例的剩余索取權。這樣就使投資者認識到,對于那些投資回報周期比較長的環保項目,或者位于經營權即將期滿時的環保投資項目,投資者進行投資也同樣會得到收益。投資者在經營期間內為保護景區資源進行的投資行為如果在經營期間內得不到補償,在經營權期滿時能夠在資源價值的剩余索取權分配上得到補償。

2.給予投資者在經營期限期滿時優先購買景區經營權的權力。這有利于避免在經營權期滿時因資源價值評估不合理對投資者造成的損失,由于旅游資源的價值受人們的主觀因素影響很大,不同的評估者對資源價值評估的結果相關很大,而我國當前對旅游資源評估還沒有一個合法的程序。如果資源價值被低估,投資者剩余索取權的利益將得不到實現。如果給予投資者優先購買景區的下期經營轉讓權的權力,投資者如果認為資源價值評估過低,可通過優先以較低的價格購買下一期景區經營轉讓權的方式使損失得到補償[6]。

參考文獻:

[1]錢春弦.未來5年中國旅游業社會投資總量累計將達19 000億[EB/OL].http://www.cs.com.cn.

[2]閻友兵,趙黎明.旅游景區經營權轉讓條件下景區保護的博弈分析[J].系統工程,2005(3):98-100.

[3]葉紅霞.旅游景區開發的外部不經濟性及其內化研究[J].科技經濟市場,2007(8):121-122.

[4]高鴻業.西方經濟學(第二版)[M].北京:中國人民大學出版社,1995:423-425.

[5]劉尊禮,黃鸝,陳愛玲.公共經濟學視角下旅游景區投資研究[J].電子科技大學學報(社科版),2007(4):11-14.

[6]黃秀娟.景區剩余索取權配置與景區資源保護[J].林業經濟問題(雙月刊),2007(1):54-57.

(責任編輯:石樹文)