基于公平與效率視角的我國區域經濟發展戰略演進

楊小軍 何京玲

摘要:從公平與效率的視角審視區域經濟發展戰略的歷史演進,我國區域經濟發展戰略依次經歷了公平優先的經濟均衡發展戰略、效率優先的經濟非均衡發展戰略,以及公平與效率相統一的經濟非均衡協調發展戰略階段。我國非均衡協調發展戰略的提出較好地解決了各地區發展,因效率與公平的失衡而引起的價值沖突,為各地區域經濟協調發展的成功實踐提供了理論指導。

關鍵詞:區域經濟;發展戰略;演進;公平與效率

中圖分類號:F127文獻標識碼:B

世界上絕大多數國家在地區的資源配置和經濟運行方面,都面臨程度不同的區域差距問題,各國為解決這一問題提出的區域經濟發展戰略,無一例外的是在“公平”與“效率”的張力中進行的。我國區域經濟發展戰略的演進同樣面臨著公平與效率目標實現模式的選擇問題,即如何正確處理沿海與內地的關系、發達地區與不發達地區之間的關系。審視我國區域經濟發展戰略的歷史演進與價值目標的選擇,這對于我們正確處理公平與效率的辯證關系具有重要意義。

一、公平優先的經濟均衡發展戰略

建國初期,由于對馬克思主義政治經濟學原理理解的偏差,從20世紀50年代初至70年代末,在區域發展戰略上,我國實行的是均衡發展戰略。經濟均衡發展戰略也稱為經濟平衡發展戰略,該戰略主張區域經濟發展要推動所有產業部門同時發展,齊頭并進;要保持各個區域之間發展的平衡,通過推動各個產業和區域的發展,實現國家和區域經濟的全面持續增長,其宗旨是提高不發達地區的發展水平,縮小地區發展差距。

實施經濟平衡發展戰略的基本內容主要表現為三個方面:一是強調建立區域獨立的工業體系。1958年6月,中共中央發出加強協作區工作的文件,決定把全國劃分為東北、華北、華東、華南、華中、西南和西北七個經濟協作區,并要求各協作區根據工業和資源等條件,盡快建立大型工業骨干和經濟中心,形成若干個具有比較完整的工業體系的經濟區域。二是資金大量投入內地。三是轉向以備戰為中心,以三線建設為重點的軌道。1965年中共中央作出了加速全國和各省市戰略后方建設的決策,把全國劃分為一、二、三線地區,經濟建設的投資重點為三線地區,工業建設要大分散、小集中,工廠布點要“靠山、分散隱蔽”。

從價值目標選擇來看,新中國成立后的30年,我國區域經濟發展戰略是在“公平優先”政策目標指導下,向內陸地區傾斜的地區間均衡發展戰略。我國經濟均衡發展戰略的實施使工業布局快速地向西推進,對中西部地區工業化過程產生了明顯的作用,區域工業總產值、固定資產、職工人數占全國的份額都有所上升,地區的工業實力明顯增強,在內地建立起以國防、科技工業為重點,門類較為齊全的工業體系,促進了我國工業布局的整體平衡,客觀上也加快了中西部地區經濟的發展步伐。但是,這種“公平優先”目標的經濟發展均衡戰略存在著根本上的缺陷。一是沒有把區域經濟的平衡發展建立在生產力發展的客觀規律上,而是通過抑制東部區域、沿海區域的發展,強化內地區域的發展,實際上所追求的是一種低水平的平衡。二是過分強調區域平衡,以犧牲投資效益為代價,推動區域間的生產力布局調整,忽視了經濟發展和區域生產力布局的效率原則,使沿海地區既有工業經濟效能不能充分發揮,延緩了全國經濟的發展,造成了較大的經濟損失,導致了國民經濟效率與社會公平的同時失落。三是缺乏實踐操作標準,例如均衡發展的含義是什么、衡量的內容是什么,是投資均衡還是增長均衡,是經濟總體還是同一部門在不同地區之間的均衡,在認識上是模糊的。四是這種發展戰略帶有極強的行政和壟斷色彩。從戰略的制訂、實施到評價,其主體都是政府自上而下,以行政命令方式推進資源和要素空間布局。

1978年以后,我國經濟發展模式的發生了改變,人們認識到過分強調區域經濟平衡發展,以犧牲投資效益為代價來推動區域間的生產力布局調整,雖然在一定程度上可以縮小或控制區域間的差距,但卻壓低了宏觀產業結構檔次,整體上延緩了全國經濟的發展速度。因此,20世紀80年代后,非均衡發展戰略開始在我國生產力布局和區域經濟發展戰略中占有支配地位。

二、效率優先的經濟非均衡發展戰略

從強調區域經濟均衡發展轉而重視國民經濟整體發展和宏觀經濟效益,強調充分發揮和利用各區域優勢,尤其是東部沿海區域的區位優勢和經濟技術優勢區域經濟非均衡發展戰略把經濟效率放在區域發展和生產力布局的首位,對傳統的片面追求“公平”為目的的均衡戰略提出了挑戰,這是區域經濟理論發展上的一個重大突破。區域經濟非均衡發展戰略基本觀點是優先發展相對發達的地區,通過它們來支持和帶動其它欠發達地區的發展,利用各地區的不平衡發展逐步實現區域經濟的快速增長,最后達到區域產業和地區的全面發展。

根據經濟技術發展水平和地理位置的差異,經濟非均衡發展戰略把全國從東向西劃分為三大地帶,東部地帶是我國的經濟發達區域,中部地帶是我國的經濟正在成長的區域,而西部地帶則是我國的經濟不發達區域。以此為依據,確定了不同區域經濟發展梯度推移的戰略思路“七五”期間以至20世紀90年代,我國的區域經濟發展是重點優先發展東部,以東部的發展帶動中部和西部的發展,使生產力及區域經濟布局逐步由東向西作梯度推移。為此實施了一系列向東部傾斜的政策措施:一是對外開放向東部傾斜。從設立深圳、珠海、汕頭和廈門四個經濟特區開始,到開放沿海14個港口城市和確定沿海經濟開放區,形成了面積32萬平方公里、人口1.6億的廣大沿海開放地帶并實行相應的優惠政策。二是優惠政策向東部傾斜。國家對東部沿海開放地區從財政、稅收稿貸、投資等方面給予了一系列的優惠,如擴大當地政府利用外資的審批權限和對外經濟活動的自主權,減免外商投資企業的所得稅和關稅,擴大當地政府對外貿易的自主權和外匯留成比例等。三是投資布局向東部傾斜,“六五”時期,東部地區基建投資占全國的比重為47.7%,比“五五”時期上升了5.5個百分點;西部地區占17.2%,下降了2.7個百分點。“七五”時期,國家按東、中、西部的序列安排投資順序,有一大批重點建設項目布置在東部地區,西部投資比重則下降為15.8%。“八五”時期,東部地區投資依然保持較高的增長勢頭,比“七五”時期又上升了2.5個百分點,而西部地區繼續下降為14.7%。[1]四是體制改革向東部傾斜,國家的許多改革方案和措施,或是先在東部區域試行和實施,或是較多地考慮東部區域的情況和需要。由于東部沿海地帶在對外開放上的先行及享有相應的政策優惠和國家的投資傾斜、改革傾斜,以珠江三角洲和長江三角洲為中心的東部沿海省份獲得了大大高于全國平均速度的增長率。

經濟非均衡發展戰略的實施,無疑取得了舉世矚目的巨大成效。一方面實現了國民經濟的整體發展,造就了帶動國民經濟整體增長的經濟核心區和增長極,增強了國家的經濟實力,提高了人民生活水平;另一方面,就不同區域的經濟發展而言,這一戰略的實施加快了東部區域經濟的發展,使東部區域特別是東南沿海區域成為推動我國國民經濟持續高速增長的最重要的力量,使東部沿海開放地帶和工業城市群成為我國經濟最發達的精華區域。同時,通過一系列的傳遞、擴散機制和示范效應,也在一定程度上帶動了中西部區域經濟的開發和發展,促進了內地區域經濟的繁榮,各地區經濟都得到了快速增長。

非均衡發展戰略的出發點是通過優先發展經濟發達的沿海地區來帶動經濟欠發達的內陸地區,但是這種發展戰略在發展實踐中只注重效率優先和追求利潤最大化的目標,而對地區經濟發展公平關注不夠,從而使我國各地區差距、特別是東西部差距不斷拉大,地區之間的矛盾和貿易摩擦不斷加劇。經歷了25年高速增長之后,中國是世界上城鄉差距最大的國家之一。不算政府財政對城鎮居民的補貼,中國目前的城鄉收入差距是 3.11倍,這個數字在1996年是 1.9倍,1990年是2.02,1985年是 l.72,1978年是 2.36。中國是世界上地區差距最大的國家之一。中國最富的地區上海與最窮的地區貴州的人均GDP差距,1978年是 9.1倍,2002年是12.9倍。[2]

從根本上說,區域經濟非均衡發展戰略的立論基礎來源于高度集中的計劃經濟體制,戰略的整體實施和推進仍然沿用傳統的行政手段和方法,這顯然不能適應市場經濟發展要求。20世紀90年代以后,我國地區差距擴大的趨勢愈來愈烈,已經成為制約全國經濟發展的關鍵問題,影響全國經濟增長的可持續性。因此,我國區域經濟發展戰略開始從擴大向縮小地區差距過渡,戰略重點應由東部沿海向筑固東部、發展中西部轉移,逐步縮小全國各地區之間的發展差距,走共同富裕道路,促使區域經濟協調發展。

三、公平與效率相統一的發展戰略

建國以后,我國實施以“公平優先”政策目標指導下的區域經濟均衡發展戰略,過分強調公平目標,付出了沉重的效率代價。改革開放以來,我們實施“效率優先”政策目標指導下的區域經濟非均衡發展戰略,過分強調效率目標,同樣以犧牲公平作為代價。這兩種發展戰略各偏執于一端,要么片面強調公平的維度,要么片面強調效率的維度,割裂了公平與效率對立統一的關系。在公平與效率目標的選擇上,如果沿用過去單純追求縮小地區差距的均衡發展戰略,把建設重點放在內地落后地區,地區間的差距可能會在一定程度上相對縮小,但無疑將影響整個國民經濟的增長速度和結構調整效率。同樣,如果只追求高效率的目標,不顧歷史遺留下來的地區經濟發展水平的不平衡和近年來差距進一步擴大的事實,單純地追求優先發展東部的非均衡發展戰略,必然造成更大的不均衡,從而有礙于整體經濟發展效率的提高。因此,在社會發展戰略的目標選擇上應該兼顧好公平與效率兩個維度,實現好公平目標與效率目標的協調統一。

以“效率公平兼顧”雙重政策目標指導下的區域經濟非均衡協調發展戰略摒棄了傳統的均衡發展和不均衡發展模式,提出了效率與公平目標相統一的思想,試圖在二者的統一中尋找最佳的“結合點”。經濟非均衡協調發展戰略是這樣一種發展戰略:為了提高資源配置效率,保證國民經濟適度增長,國家必須集中有限的人力、物力和財力,將保持適度傾斜和協調發展結合起來,在地區間的資源配置和政策投入上,實行適度的地區傾斜與必要的區域補償相結合;在各地的產業發展上,實行適度的地區專業化與必要的多樣化相結合;在各種經濟活動的空間分布上,實行適度的地理集中與必要的地理分散相結合從而在區域經濟非均衡發展的過程中,爭取較快速度、較短時間使地區經濟向有序發展轉化從不平衡中求得平衡,從無序中達到有序。

非均衡協調發展戰略的理論依據就是鄧小平提出的先富后富、共同富裕的“兩個大局”的戰略構想。鄧小平同志指出:“走社會主義道路,就是要逐步實現共同富裕。共同富裕的構想是這樣提出的:一部分地區有條件先發展起來,一部分地區發展慢點,先發展起來的地區帶動后發展地區,最終達到共同富裕。”[3]為把有限的資源要素在地區間合理配置,以取得最大的經濟效益,應使一部分有條件的地區先發展起來,這體現了效率原則:先發展起來的地區應給予一定的扶持,帶動后發展的地區加速發展,使地區差距不至于拉得過大,這又反映了公平原則。在一部分地區先發展的階段,公平原則要服從于效率原則,但一部分地區先發展的程度又是以不發生地區間的兩極分化為條件。當效率與公平發生尖銳矛盾時,效率原則的優先地位就要改變。“如果搞兩極分化,情況就不同了,民族矛盾、區域矛盾、階級矛盾都會發展,相應地中央和地方的矛盾也會發展,就可能出亂子。”[4]鄧小平同志指出:“共同富裕,我們從改革一開始就講,將來總有一天要成為中心課題。”[5] “在本世紀末達到小康水平的時候,就要突出地提出和解決這個問題。”[6]這些表明了區域經濟非均衡發展戰略中效率與公平辯證運動中的次序和時序問題,揭示了效率與公平的辯證運動規律,從而在認識上匡正了地區發展中效率與公平的失衡。

世紀之交,在中國現代化第二步目標己經實現和東西部差距日益擴大的情況下,黨的第三代領導集體沿著鄧小平的思路,開始從總體上考慮區域經濟發展戰略重點從“第一個大局”向“第二個大局”的轉變問題,提出了“西部大開發戰略”,指出西部大開發是實現共同富裕的必然要求、重要途徑和重大戰略部驟,是擴充內需開拓市場的內在要求,是加快緩解東西部之間地區發展差距、加強民族團結、維護國家安全和政治社會穩定的重要途徑。

“十五”綱要提出“實施西部大開發,促進地區協調發展”,把地區協調發展提到了前所未有的高度。黨的十六大強調發揮各具特色的區域優勢,促進地區協調發展。黨的十六屆三中全會提出以科學的發展觀來統籌區域發展,繼續發揮各地區的優勢和積極性,逐步扭轉地區差距擴大的趨勢,實現共同發展。黨的“十七大”進一步提出了要以“五個統籌”為指導統籌區域經濟協調發展,即進一步深入推進西部大開發,振興東北地區等老工業基地,促進中部地區崛起,鼓勵東部地區加快發展。國家在重大項目布局上要充分考慮支持中西部發展,鼓勵東部地區帶動和幫助中西部發展,加大對革命老區、民族地區、邊疆地區發展扶持力度,幫助資源枯竭地區實現資源轉型,從而形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的新格局。這是一個把握規律統攬全局的重大決策,是對非均衡協調發展戰略理論的進一步豐富和發展。通過這些地區發展戰略的實施,超越了以往發展戰略在效率與公平兩難矛盾而形成的價值沖突,把地區間經濟發展差距的縮小和地區間資源要素的優化配置有機結合起來,把公平維度和效率維度有機的結合起來,它們的實施必將對我國經濟的進一步崛起與騰飛產生極其重大的影響。

四、結語

公平與效率是區域經濟發展戰略追求的兩大目標,也是處理地區發展關系的邏輯基點和基本原則。我國經濟發展的經歷表明,如果一味強調公平、忽視效率,所達到的只能是低水平的均衡,貧窮基礎上的公平;反之,片面強調效率,忽視公平和協調發展,則會出現地區發展水平和貧窮差距拉大,破壞國民經濟持續快速健康的發展。由于效率與公平之間存在著這種反向關系,這就要求我們在制定和實施區域經濟發展戰略時不能只偏向于一方,而應該是盡可能地實現兩者的有機統一。當然,這種統一本身是一個長期、動態的歷史過程,在不同的階段、不同時期、不同地區其側重點都不一樣。我國目前所選擇的非均衡協調發展戰略,較好地解決了各地區發展中因效率與公平的失衡而引起的價值沖突,為地區經濟協調發展的成功實踐提供了理論指導。我們要以科學發展觀為指導,以“五個統籌”貫穿發展全局,采取強有力的宏觀區域經濟調控措施,采取實施相對傾斜發展中西部地區的區域協調發展模式,在不削弱東部發達地區活力的前提下,以適當犧牲東部地區效率和速度為代價,換取中西部地區高速增長,使中西部地區經濟增長率逐步趕上東部地區增長率。只有這樣,才能逐步縮小東西部地區經濟發展差距,才能統籌好區域經濟的協調發展。

參考文獻:

[1]曾培炎.新中國經濟五十年[M].北京:中國計劃出版社,1999:398.

[2]馬克.科學發展觀是中國政府的又一次歷史性的突破[N].南方周末,2004-03-11.

[3]鄧小平文選(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994:116.

[4]鄧小平文選(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993:364.

[5]同[4],1993:364.

[6]同[4],1993:374.

(責任編輯:呂洪英)