環境公益訴訟制度構建理論問題研究

毛海飛

摘要：環境公益訴訟也是公益訴訟的一種。本文主要從環境公益訴訟的特征、環境公益訴訟制度構建的現實基礎和理論基礎、建立我國環境公益訴訟制度的理論思考等幾個方面來完善我國的環境公益訴訟制度。

關鍵詞：公益訴訟；訴訟模式；環境污染

環境公益訴訟是指公民、法人或其他組織及國家機關根據法律規定或授權對侵害國家環境權益、社會公共環境權益的行為，有權向法院起訴，由法院追究違法者法律責任的法律制度或訴訟模式。

在我國，比較具有現實意義的是普通公民或社會組織根據法律的規定或授權針對行政機關或其他公共權力機構、法人或其他組織及個人的環境污染和生態破壞等損害公共環境權益的行為，為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度，即普通環境公益訴訟。根據被訴主體的不同，普通環境公益訴訟分為兩類，一種是針對法人或其他組織及個人等環境損害者的公益訴訟，稱之為環境民事公益訴訟；另一種是針對環境行政機關及其他公共權力機構的公益訴訟，稱之為環境行政公益訴訟。

一、環境公益訴訟的特征

比較各國實行的環境公益訴訟制度，雖然具體法律規定各不相同，但是與傳統的訴訟制度相比，可以看出它們都具有以下幾個方面的特征：

(一)當事人的廣泛性

環境公益訴訟的原告并不是利益直接受侵害者。由于環境污染或破壞行為所引起損害首先是對環境的損害，其次才是通過環境為媒介對人的損害。而且，在有的情況下，雖然存在對環境的損害，卻不一定對人造成損害。這種特殊性決定了環境公益訴訟與一般的訴訟之間在當事人適格上的不同。在環境公益訴訟中，環境公益訴訟的原告申訴的基礎不在于自己的某種利益受到侵害或威脅，而是在于希望通過訴訟途徑保護因私人或政府的違法行為而受到損害或有可能受到損害的環境公共利益。因此，各國都對環境公益訴訟主體資格進行了放寬，使越來越多的公民或組織可以通過司法途徑維護環境公共利益。所以具有起訴資格的原告和被訴對象都更加廣泛。

(二)訴訟理由的預防性

一般的訴訟都要求有具體的利益受到損害的事實，是一種對損害的彌補和事后救濟，而環境公益訴訟更強調事前的預防性救濟。這是因為環境損害所造成的后果十分嚴重，難以以金錢來衡量。并且有很多的損害是不可逆的，難以彌補，即使可以通過治理達到受損害前的狀態，所花費的財力物力以及資源都是很巨大的。因此，將環境損害的可能性作為起訴的理由，可以減少或防止損害結果的發生，將損害遏制在萌芽狀態，這種防患于未然的預防作用在環境公益訴訟中就十分明顯。在面臨環境公益遭到損害威脅時，就根據對環境公益侵害的潛在可能性來決定是否受理，運用司法手段加以排除，從而阻止環境公共利益遭到無法彌補的損害。

(三)訴訟領域的非獨立性

環境公益訴訟并非獨立的訴訟領域，而只是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段。如前面對環境公益訴訟的分類，這種訴訟可以適用民事訴訟程序，也可以適用行政訴訟程序，這主要取決于被訴的對象。因此，不能將環境公益訴訟與傳統的訴訟模式斷然分開，而是緊密相連的。如果被訴的是對環境造成損害的公民、法人、或其他組織，就適用環境民事公益訴訟程序。如果被訴的是對環境公益造成損害或者由于其行政行為(包括不作為)與環境損害的形成有合理的聯系的行政機關，即適用環境行政公益訴訟的一些規定。不同的是，環境公益訴訟在這些方面有特別要求，比如，訴訟主體資格放寬，舉證責任倒置，訴訟利益是為了環境公共利益，訴訟時效更長等。

二、環境公益訴訟制度構建的現實基礎和理論基礎

(一)現實基礎

人們環境意識的提高是我國建立環境公益訴訟制度的現實基礎，我國的環境污染和破壞已經到了很嚴重的地步，而在我國環境立法與司法的缺陷使得環境損害并沒有得到實質改善。隨著經濟的發展，人們的環境意識的提高，開始注意到愛護與保護賴以生存的環境，這是環境公益訴訟得以建立的前提。只有當環境問題得到人們的廣泛關注時，才會為了社會的環境公共利益向法院提起訴訟，才能起到以社會的力量保護環境的目的。

隨著我國法制現代化進程，法律的逐漸完善，我國的一些法律方面的規定已經為環境公益訴訟提供了依據，且不論其法律實效性如何，畢竟有了法律依據就是一種進步。如：我國的《環境保護法》第41條規定：“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失”。《大氣污染防治法》第5條規定“任何單位和個人都有保護大氣環境的義務，并有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告”。這里的規定有些不明確，并且缺乏訴訟法方面配套的法律規定，所以，環保法的這一規定便被法院“冷處理”了。如果某位公民要依據這一規定為環保公益向法院提起訴訟，法院會以訴訟法沒有規定為由不給起訴人訴訟資格。

(二)理論基礎

公民環境權的確立，是當代憲法理論的一個重大發展，是公民依法利用環境，享受適宜的生活環境條件的法律保障，同時也為環境公益訴訟原告資格的擴張提供權利保障。所謂環境權，指的是環境法律關系的主體就其賴以生存、發展的環境所享有的基本權利和承擔的基本義務，即環境法律關系主體有享用適宜環境的權利，也有保護環境的義務。它賦予公眾參與環境保護，參與國家環境管理的平等資格，確立當代人保護后代人合理的環境資源福利需求的起訴權，是公民參與環境公益訴訟的理論基礎。

在1972年6月聯合國召開的人類環境會議中，通過了《人類環境宣言》，環境權首次得到承認。該宣言宣布：“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。”在環境權得到國際社會的承認以后，我國《憲法》第26條第1款也規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”這一規定雖然不是對環境權的直接確認，但也可以推導出國家環境管理的職責和公民參與環境保護的權利。

環境權被確認為一項基本人權，為環境公益訴訟提供了法律依據。在“無利益即無訴權”的原則下，一般認為作為訴權要件的“訴的利益”是法院進行裁判的前提。因此，在憲法上承認公民環境權的存在，就為公民的環境權的救濟奠定了基礎。環境權作為一種道德權利，是人的“應有權利”、“與生俱來”權利。公民的環境權的主要內容是通過參與環境保護活動獲得良好的生存環境的權利，它包括兩種權利：實體上的權利和程序上的權利。實體上的環境權是與公民的切身利益直接相關的權利，如清潔空氣權、清潔水權等。程序上的權利是為保障實體上的權利而設立的權利，如環境知情權、環境事務參與權等。

三、建立我國環境公益訴訟制度的理論思考

通過對外國一些法律先進的國家的環境公益訴訟制度的了解之后，結合我國目前的法律狀況，可以通過完善

一些相關的法律法規來完成環境公益訴訟的制度設計，環境公益訴訟不是一種獨立于傳統的民事、刑事、行政的訴訟形式，可以在修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的時候，修改或加入一些有關公益訴訟的規定，就可以達到完善立法的目的。

(一)訴權擴大

所謂訴權，是指當事人請求人民法院對其民事財產權和人身權進行司法保護的權利。訴權是當事人進行民事訴訟的基本權利，當事人有了訴權，才能向人民法院提出保護其民事權益的請求，才能有訴。根據《中華人民共和國環境保護法》第六條的規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。這條規定中的“控告權”不僅僅是一種宣告的權利，還是一種直接的訴權，是賦予國家機關、有關組織、公民個人均有環境公益訴權。而且，既然是為保護國家環境權益和社會公共環境權益而設置的程序制度，就應當體現其社會性、公共性，允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟，不應有所限制。廣大的社會成員(不論是公民、法人或其他組織)享有了提起環境公益訴訟的權利，也就意味著，環境保護不只是政府環保部門的職責，對環境的監督也是社會成員的權利。對破壞環境的行為可以訴諸法院，使違法者得到應有的懲罰，使環境得到更加有力的保護。是在國家環境權益和社會公共環境權益受到侵害后進行補救的重要途徑。

(二)行政程序前置

在美國的公民訴訟中，有關于60天告知義務的制度，可以在將不法行為者告上法庭之前，給予其一段合理時間改正違法行為，停止對環境的破壞，消除負面影響。如果，可以不用通過司法救濟就達到與訴訟相同的效果，這樣，既可以節約司法資源，又可以給違法者一個自新的機會。這種告知義務雖然并不意味著行政程序的前置。但是，我國的法律規定公民有控告和檢舉的權利，雖然沒有明確指出向誰提出，但是，無外乎是行政機關或者司法機關。而對行政機關提出控告就可以理解為行政程序前置。在公民向法院提起訴訟以前，先向有關的行政機關，如環保部門提出檢舉和控告，一方面可以是行政機關注意到平時工作中疏忽的環境問題或不易被察覺的破壞環境的違法行為，另一方面，也可以督促行政執法部門及時采取措施制止違法行為，減少對環境的危害。如果在此期間違法者沒有停止違法行為，行政部門也沒有采取有效的措施加以制止，那么，就可以向法院提起環境行政公益訴訟或環境民事公益訴訟。

(三)訴訟時效及訴訟費用承擔

在傳統的三大訴訟法中都有關于訴訟時效的規定，超過訴訟時效既喪失請求人民法院保護其利益的權利。不同的情形有不同的時效期間，長短不一。最長的訴訟時效為20年。那么環境公益訴訟應該設置多長時間的訴訟時效才合理呢?《民法通則》的有關司法解釋中規定：“未授權給公民、法人經營、管理的國家財產受到侵害的，不受訴訟時效期間的限制”。這一規定是出于保護國家利益的需要，而環境公益訴訟同樣是保護國家利益和社會公共利益的救濟渠道，也應當不受訴訟時效的限制，使侵犯國家利益和社會公共利益的違法行為在任何時候均能受到法律追究。

訴訟費用的承擔在三大訴訟法中也有所不同，民事訴訟和行政訴訟的訴訟費用由當事人承擔。而環境公益訴訟是為了社會，為了公共的利益而提起的訴訟，不是為了個人私益，在提起環境公益訴訟中所產生的律師費、鑒定費等等訴訟費用，也應當由法院判令違法者承擔。這樣可以提起人們對環境保護的積極性，不會因為額外的經濟負擔而漠視環境的破壞，有利于對環境的保護。

(四)救濟方式

在法院受理環境公益訴訟案件并審理之后，效仿美國的公民訴訟制度，可以有以下幾種方式達到救濟的目的：首先，就是法院頒發禁制令以停止污染環境的行為會要求主管機關采取具體措施以貫徹法定要求。禁制令時法院采取的最嚴厲的措施。其次，是采取補救措施，對于一些沒有必要頒發禁制令的情況，法院認為可以采取補救措施。比如，環境已經遭到破壞，而污染行為已經實施完畢，在這種情況下，就可以要求違法者采取補救措施，消除對環境的負面影響或恢復原狀。再次，是處以罰款，這是一種對違法者的經濟制裁，與一般的民事訴訟的罰款不一樣，罰款所得不能判給原告，而是要收歸國有，可以用于專門的環境治理基金，用來改善環境質量或其他公益性項目。

(五)激勵措施

由于公益訴訟關系到的是公共的利益，個人或者其他組織很少會去關心與自己關系不大或者對自己影響不大的事情。因此，有必要設立一些獎勵的激勵措施，來刺激更多的人對環境的關注。不僅僅是在訴訟費用方面的傾斜，而且，如果任何單位和個人對違法行為以自己的名義提起環境公益訴訟勝訴后，就應受到獎勵。環境公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求，對完美、和諧社會生活的需要，要求司法機關懲惡揚善，維護社會正常秩序或保護國家利益不受侵犯，這種愛國主義精神，追求正義的勇氣和膽量及國家主人翁的責任感，當然應受到獎勵。這種獎勵可以由法院視情況用罰款的一部分作為獎勵，也可以用罰款及懲罰性賠償金構成的環保基金對原告的訴訟成本進行補償。

注釋：

①葉勇飛：“論環境民事公益訴訟”，《中國法學》2004年第5期，第106頁。

②程亮等：“淺論環境公益訴訟原告資格”，《商業現代化》2006年第26期，第284頁。

③葉勇飛：“論環境民事公益訴訟”，《中國法學》2004年第5期，第105頁。

④李艷芳：“美國的公民訴訟制度及其啟示”，《中國人民大學學報》2003年第2期，第123頁。

參考文獻：

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