農業政策性金融支持農村經濟發展問題研究

李東衛

一、引言

所謂農業政策性金融就是政府集中提供的政策金融。農業政策性金融最大的優勢是在短時間內能夠有效地達到某些政策目標。長期以來由于中國農村經濟發展不平衡,農業政策性金融如何將金融資源進行有效合理配置,發揮最大的效率,這對繼續深化我國農村金融改革有力地支持農村經濟發展具有十分重要的現實意義。

任何一項行為或活動通常都有多種組織方式,認清各種組織方式之間的替代關系,進行科學的組合,既是理論研究中需要解決的問題,也是具體實踐中不可避免的難題。金融領域也不例外,農業政策性金融作為政府主導的金融組織方式,在不同的國家和不同的時期,這種組織方式的地位也有所不同。政府主導的金融也就是政策性金融,本質上強調了政府的作用,時常可以視為集中提供的方式。

市場無疑要占據主導地位,而政府的干預通常要進行限制,限定在一些市場失靈的領域,并且,政策取向也應該是培養市場機制。進一步研究表明,政府在各國仍然具有充足的影響力,包括宏觀政策和公共政策方面,甚至也會影響金融市場的整體走勢和波動。在發展中國家更是如此。事實上,政府主導在很多問題上還有其存在的空間,在金融領域,政府的作用也往往是必不可少的。比如在落后的農村、農業和農民,很難期望市場能夠有效地滿足它們的金融需求,由于利益導向,從成本---收益考慮,商業信貸主要立足利益,而且時間期限越長,貸款不確定性就越大,商業銀行一般不愿意提供長期貸款,因而在基礎設施建設上,商業銀行的貸款意愿不會很強,因而基礎設施建設會受到一定的影響。這種傾向在農業領域表現的更為明顯和突出,農業和農村基礎實施建設通常回報較低,自然因素較大,因而商業銀行也不會有充足的積極性參與這些貸款,這就直接會延誤這些基礎領域的發展。因而最直接最有效的方式之一,就是發揮政策性金融的優勢,滿足農村經濟發展過程中部分群體和領域的金融需求。

二、政府主導金融的主要特征

政府主導的金融也就是政策性金融,雖然也是金融信貸市場的組織方式,但卻是為了特定的政策目標、向特定的群體提供金融信貸等服務的金融形式,通常由政府或非盈利機構實施的,相對而言,政策和政府所表現的作用也就是政策性金融更具有明顯和直接的特征。一是直接的政府干預和行政手段則是政府導向金融的核心特征。而政策性金融最主要特征就是政策導向和政府干預,其主要目標更多的是社會利益,而不僅僅是經濟利益,其成交價格并不直接由交易各方通過市場決定,而是參照市場的交易價格,更多的是政府從各方的利益和社會目標綜合考慮,再確定各方都能接受的一個價格,并且政府時常對這種交易進行補貼。這些交易在市場機制下通常是難以形成的,而政府及政策的作用是對交易各方的利益進行適當的補償,以達成交易。二是政府導向的金融另一特征就是設定了一些特定的參與群體。市場的一個重要特征是無歧視原則,無論是誰,只要是合法的都可以在市場上進行公開的交易,個體的特征被忽略,只有是否具有購買力和持有貨幣才是決定交易是否達成的先前條件。而政策導向的金融則對參與的主體限制較多,因而涉及的范圍相對較為狹窄。從這個意義上說,政策導向的金融是具有“傾向性”和“選擇性”的。只有符合政府目標并確實存在實際信貸需求的農業基礎實施建設、“三農”以及部分企業才可能獲得政策性金融的支持。三是政府和政策導向的金融還具有在短時期內發揮重要作用的特征。政府和政策導向金融是為少數群體提供帶有政策目標的非市場競爭性的金融方式。政府和政策導向的集中方式在短時間內能夠較快形成對資源的恰當配置,短時間內效率較高,特別是在某些特定的時期,比如經濟不景氣的時期,政策導向的金融可以在短時間內發揮調節作用,在短時間內為有政策意義的項目提供資金信貸,從而緩解經濟周期的影響。同樣地,政府政策導向的金融能夠為部分群體和區域有政策含義的項目提供資金支持。比如欠發達地區和弱勢群體,在短時間內難以從市場導向的商業金融機構中獲取資金,因為按照商業規則,這些區域和群體的風險承擔能力和預期回報率相對較低,只有隨著時間推移,這些區域和群體有著足夠的風險承擔能力和現實的發展能力時,商業銀行方能提供對應的資金支持;而政策導向的金融由于更強調未來的發展平衡等考慮,即使收益不高,風險承受能力有限,也會在短時間內滿足這些區域和群體的資金需求。

三、國外部分國家農業政策性金融的主要做法

美國、日本、印度等國家發展農業政策性金融已具有較為成熟的做法和經驗,主要表現如下。

(一)農業政策性金融機構形式的多樣性。在農業政策性金融機構的設立上,各國根據自身國情和農業融資的需求,設立包括政府所有性質、半官半民性質、民間合作性質和商業金融中的政策性金融等不同性質的農業政策性金融機構。一是政府農業政策性金融機構。如美國農民家計局、商品信貸公司、農村電氣化管理局,印度國家農業和農村開發銀行,日本農林漁業金融公庫等。此類機構被政府嚴格控制,政策性濃厚,一般不吸收存款,從政府獲得較多資金,主要發放其他金融機構不愿提供的貸款。二是政府和民間協作相結合的政策性金融機構。如法國農業信貸銀行即是一個典型例子,它的中央機構國家農業信貸銀行是國家金融機構,資金由法蘭西銀行提供和國家預算撥款獲得,而其下屬的省級農業互助信貸銀行和地方農業互助信貸合作社均為合作性質,實行自治,有自己的管理審批機構和專門的權力機構,不是國家農業信貸銀行在各級的執行機構。三是民間合作制政策性金融機構。這類金融機構具有群眾性、非盈利性、貼近農區、適應農業生產和農業資金運行的特點,成立之初的資金基本上是靠農民自籌,由于難以滿足需要,后來政府給予資助。因此這類機構實際上已成為政府貫徹實施農業政策的工具和提供低息貸款的窗口,具有了政策性金融的性質。如日本農林中央金庫是日本農林協同組織從事信貸活動的中央機構,以它為首的農業合作金融機構依靠政府的保護、資助,本著互助原則,對農業部門融通資金。四是商業金融機構開展的政策性金融業務。該類政策性金融業務通過商業性金融機構經營,政府通過貼息、稅收優惠等措施給與實施政策性金融業務的商業金融機構支持。

(二)農業政策性金融機構資金的廣泛性。國外農業政策性金融機構的資金來源多渠道、全方位。一是借入政府財政資金。如法國農業信貸銀行在較長時期內一直向政府借款,泰國農業和農業合作社銀行、印度國家農業和農村開發銀行等均以向政府借款為主要資金來源。發展中國家農業政策性金融機構較之發達國家更依賴于政府資金,而發達國家農業政策性金融機構有逐步減少對政府資金依賴的趨勢。二是借入其他金融機構資金。如泰國、印度、韓國的農業政策性金融機構均可向中央銀行借入資金,擴充實力。此外,還可從商業性金融機構借入資金,以滿足短期周轉資金需求。如泰國的農業政策性金融機構可從“農民援助基金”獲得無息貸款。三是發行政府擔保債券。美國、法國、泰國、印度、韓國等農業政策性金融機構普遍采用這一籌資方式。四是吸收存款。主要是指合作性質的農業政策性金融機構吸納會員存款,如泰國、韓國。此外,某些農業政策性金融機構,如法國農業信貸銀行也通過吸收存款籌集資金。五是向國外借款。泰國、印度、韓國、尼日利亞等國部分農業政策性金融機構通過向世界銀行及其附屬機構、外國政府和外國金融機構借款以進一步籌集資金。

(三)農業政策性金融機構業務的全面性。國外農業政策性金融機構支持領域較多,涉及到農業生產和服務的各個環節。一是生產領域貸款。主要有基礎設施貸款、生產設施貸款、農業結構調整貸款、穩定農業生產貸款、與環境保護有關的生產性貸款、特色農業貸款等。二是流通領域貸款。主要是農產品收購和儲備貸款、農產品市場建設貸款等,有的還發放出口信貸。如美國商品信貸公司,不僅發放糧食收購貸款、國家儲備貸款、農場主自有儲備貸款,還提供出口信貸。三是加工領域貸款。如法國農業信貸銀行、丹麥抵押銀行、德國農業抵押銀行、印度國家農業和農村開發銀行等都有農產品加工貸款。比較典型的是日本農林金融公庫的“特定農產品加工貸款”,其目的是提高優勢農產品加工水平,增強與海外價格低廉的農產品的競爭能力。四是農村扶貧開發貸款。如印度農業和農村開發銀行對小農、無地農民、邊際農民和農村手工業者等貧困人口的扶持貸款、孟加拉鄉村銀行的小額信用貸款、美國農民家計局的農民住房貸款等,其主要是支持貧困農民發展生產、改善生活,加快不發達地區的發展。五是農業貸款擔保和農業保險。如美國農民家計局對其它金融機構發放貸款實行擔保,商品信貸公司對遭受洪水、干旱等自然災害而造成種植面積減少或較大減產給予災害補貼等。六是其他業務。各國農業政策性金融機構大都隨著不同時期農村經濟發展和產業政策的變化,靈活地進行業務調整,解決農業特定時期的融資矛盾。如美國農民家計局在1935年成立之初主要是辦理農戶經營、農村建設、農村社會發展和農村工商業貸款,隨著農戶基本生活問題的解決,支持重點逐步轉向了農村綜合開發和穩定農業生產者收入等方面。

(四)農業政策性金融機構業務的互補性。國外農業政策性金融與商業性金融既存在分工協作關系,也有一部分業務是并行的,農業政策性金融的意義不僅是直接提供貸款支持,而且還在于其市場先導作用。如印度農村金融體系包括印度儲備銀行(主要負責監管和協調)、印度商業銀行、農業信貸協會、地區農村銀行、土地發展銀行、國家農業和農村開發銀行、存款保險和信貸保險公司等。從結構和功能上看,印度農村金融體系具有鮮明的多層次性,政策性金融與商業性金融既合作又競爭,為促進農業和農村發展發揮了重要作用。在以商業性金融為突出特點的美國農村金融體系中,農業政策性金融仍占有重要地位。美國農村金融主要由三部分組成:一是商業銀行,完全按照市場原則來組織貸款;二是政府農業信貸機構,完全貫徹政府的農業政策和致力于改善農村福利;三是互助合作性質的農業信貸機構體系,由政府出資設立,然后逐漸轉為債權人完全所有的合作性機構,在市場原則的基礎上繼續發揮實施政府農業政策的作用。

(五)農業政策性金融發展的規范性。為促進農業政策性金融的健康、持續發展,多數國家制定了完備的農業政策性金融法規和政策。早在1933年,美國就分別根據《1916年聯邦農業信貸法》、《1923年中間信貸法》和《1933年農業信貸法》把全美劃分為12個農業信貸區,在每個區都建立了包括聯邦土地銀行、聯邦中間信貸銀行和合作社銀行在內的互助合作性質的農業信貸體系,由農業信貸管理局監督和管理。隨后,分別于1933年和1935年成立了商品信貸公司和農民家計局這兩家政府農業信貸機構,從而構建起完善的農業政策性金融體系。1936年到1938年,美國通過《土壤保護法》、《新農業調整法》、《小佃農取得土地貸款法》等,進一步加強和完善了農業政策性金融對農業的支持。此外,印度和泰國對各銀行機構的信貸資金支持農村和農業做出嚴格規定,商業性金融機構支農資金如果達不到一定比例,必須將差額部分轉存到農業政策性金融機構,由其用于農業和農村地區。

三、我國農業政策性金融存在的問題及制約因素分析

農業政策性金融作為政府保護和扶持農業生產的重要工具,在農業建設中具有獨特的優勢。在我國農業政策性金融主要為農業發展銀行,起步較晚,發展不足,支農功能不強。

(一)農發行涉農信貸支農存在的問題。一是涉農貸款投放領域較為集中,不能全面滿足農業生產發展的需要。有資料顯示,農發行近年新增的涉農貸款主要投向農村基礎設施建設和農業綜合開發,相比之下,農業產業化龍頭企業貸款、小企業貸款、科技貸款、生產資料貸款等占比小、增長慢,投放結構不合理,有待調整。二是涉農貸款中包含有一定量非農業貸款。農發行的農村基礎設施建設貸款和農業綜合開發貸款中,包含有不少非農業貸款,這些貸款由于不是真正的農業貸款,農業和農民從中受益很少。三是信貸管理模式陳舊,不適應農村經濟發展的要求。一方面沿用傳統的等客上門申請貸款方式,對農村企業的主動調查了解不足,未建立客戶資源庫,缺乏對優質客戶的主動營銷和量身服務。另一方面缺乏與地方政府、企業主管部門、行業協會、中介組織、其他金融機構的合作,缺乏協助管理客戶資源與保障客戶信用的外部服務,只靠自身力量采用傳統模式管理信貸,在這種情況下,由于每個縣只有一家縣支行(有的欠發達地區縣城沒有設立農業發展銀行分支機構),與客戶的接觸面小,加上受人員數量的限制,服務范圍狹窄,業務量少。此外,在貸款審查上過于重視形式要件,講究審查書面材料,往往忽略企業的實際生產經營情況,發展前景,傳統的逐筆審貸方式也很難適應小企業貸款資金需求一次性量小、頻率高的特點。

(二)制約農發行涉農信貸投放的主要因素。一是農業和農村經濟基礎薄弱。總體看,我國農業和農村經濟發展水平仍不高,主要表現在以下五個方面:農業抗御自然災害的能力低,產業化經營水平低,農民組織化程度低,科技水平低,經濟效益低。農發行的各項農業貸款屬于商業性業務,要符合安全性和效益性原則,農業經濟基礎差的現狀制約了農發行對農業的進一步信貸支持。二是農業小企業規范性較差。大多數農業小企業經營管理粗放,方式落后,財務制度不健全,沒有會計賬簿或會計賬簿不完善,資金使用隨意性較大,會計信息不透明,難以達到貸款評審要求,不能得到農發行的信貸支持。三是貸款擔保難,影響了農發行涉農信貸的開展。由于農民住房、宅基地和土地承包經營權不能作為擔保資產,因而實際可供抵押的財產較少;多數農業小企業自身不具備借款條件,也自然不能成為擔保人;縣域及農村的政策和商業信用擔保體系不健全,制約了三農信貸擔保的實現,有的地方雖然成立了擔保機構,但注冊資本小,實力較弱,擔保能力不足,運作不規范,內部風險管理評估人員嚴重缺乏;在土地使用權抵押上,不少農業小企業土地使用權非受讓所得,不符合抵押條件;抵押存在的評估、登記收費偏高等問題,也制約了農村經濟實體的融資意愿。四是農發行自身也存在制約涉農信貸發展的因素。一方面服務范圍和領域還相對狹窄。從農發行目前的信貸業務范圍看,只是通過支持糧棉收購企業、農產品加工企業和農村基礎設施建設等項目,間接地使農民得到實惠,而并不能直接對農戶有資金需求的項目提供信貸支持;另一方面農發行信貸制度還不適應農村業務發展的要求。農發行貸款的服務對象多在農村,而貸款的審批權則上收到市級以上機構,離服務對象較遠,貸款審批實行逐級上報、層層審批制度,審批鏈條過長,貸款效率不高;再一方面信貸規模緊張限制了部分中小企業融資。就農發行而言,糧棉油收購貸款規模屬于必保項目,其他項目要在完成了糧棉油收購貸款之后才能發放,難免出現已審批貸款項目無信貸規模的現象。

四、結論與建議

農業政策性金融最大的優勢是在短時間內能夠有效地達到某些政策目標。長期以來由于中國農村經濟發展不平衡,農業政策性金融能夠將金融資源進行有效合理配置,發揮最大的效率,支持農村經濟發展,主要結論如下。

農村經濟發展不平衡的格局在短時期內難以改變,這就為農業政策金融提供了生存空間,相對落后的農業、農村和農民等群體的金融需求中,很大部分將通過政策性金融得到滿足。同樣,對于相對落后的中西部地區,也要借助農業政策金融實現經濟發展和社會穩定的目標,甚至有可能為了新的政策目標還會進一步設定政策性銀行業務,也有可能為了其他目標設立政策性金融機構,比如住房信貸銀行等等。政策性金融的價值在于通過滿足不同的金融需求來實現更多的政策目標(經濟增長是目標之一)。政策性金融的價值具有多樣性,它能夠為社會經濟的發展提供自身的價值,政策性金融的相對低效率卻能夠給整個社會帶來一定的效率提高。

在當前商業性金融對農村金融服務弱化的大趨勢下,進一步發展農村政策性金融顯得更加必要和重要。目前,我國農村金融改革和政策性銀行改革不斷深化,農發行的體制機制與現代銀行的要求還有不小的差距,支農功能還不能完全適應新農村建設的需要,這些都需要在進一步的改革發展中加以解決。深化農發行改革,必須明確農發行的定性定向定位問題,著力解決制約農發行可持續發展的體制機制等因素,真正把農發行辦成發展空間合理、治理結構科學、服務功能齊全、經營管理規范、內控機制健全、操作手段先進、具有可持續發展能力、支農功能完善的農業政策性銀行,切實發揮在農村金融中的骨干和支柱作用。

根據上述研究結果,提出下列建議:

1.堅持政策性銀行性質。無論從我國國情出發,政策性銀行發展實踐,還是借鑒國際經驗,在今后一個相當長的時期內,我國仍需要農業政策性金融,農發行必須堅持政策性銀行的性質。一是解決“三農”問題的長期性、艱巨性和復雜性,決定了農業政策性金融是不可或缺的。二是農發行十幾年的發展實踐證明,農業政策性金融的地位和作用是不可替代的。三是堅持政策性銀行性質,有利于充分利用WTO 綠箱政策加大對農業的支持和保護。在WTO綠箱政策范圍內,發揮政策性金融的作用,也是國際通行做法。四是上述國際經驗表明,許多國家包括發達國家,農業政策性金融機構不僅長期存在,而且一直發揮著重要作用。

2.明確職能定位。隨著新農村建設的全面推進,為切實強化金融支農,有必要進一步明確和完善農發行的職能定位和業務范圍。現階段,農發行的職能定位要堅持以下原則:一是要體現政策性銀行本質,堅持政策性銀行辦行的主要方向;二是要適應新農村建設需要,著眼于解決農村金融存在的突出矛盾和問題,在“三農”發展的重點和關鍵領域發揮骨干和支柱作用;三是要建立寬領域、廣覆蓋、深介入的政策性金融支農體系,為“三農”發展提供綜合性金融服務;四是要堅持與商業性金融、合作金融和財政的分工與合作,形成支農合力。因此,農發行的職能應定位是:忠實體現政府支農意圖,以國家信用為基礎,大量籌措歸集支農資金,承擔國家確定的農業和農村的金融業務,按現代銀行的體制機制運作,專門為“三農”提供綜合金融服務的農業政策性銀行,成為政府支農的有效金融工具,引導社會資金回流農村的主要載體,農村金融的骨干和支柱。在此基礎上,根據新農村建設的需要,應將農發行的業務范圍擴展到所有涉農領域,進一步強化支農功能,切實增強農發行服務“三農”的廣度和深度。中長期,應逐步將農發行的業務范圍從單純的信貸領域擴展到信貸、保險、擔保、投資、租賃等多個金融服務領域,為“三農”發展提供全方位的政策性金融服務。

3.健全法人治理結構。農發行現行治理結構的主要弊端在于集決策權和執行權于一體,缺乏有效制衡,不符合現代銀行要求。應借鑒國外政策性銀行的通行做法,根據我國《公司法》的規定,建立由董事會、監事會和高級管理層組成的法人治理結構。董事會是最高決策機構,行使對改革發展重大事項的決策權,直接對國務院負責。董事會可由國家相關部門負責同志及企業代表組成。改革現行的監事會體制,監事會在董事會的領導下獨立開展工作,負責監督董事會決策事項的執行。日常經營管理實行董事會領導下的行長負責制。

4.完善風險補償機制。要遵循農業政策性銀行發展規律,明確和完善對農發行的補償機制,在貨幣政策、財稅政策等方面給予必要的扶持,以更好地促進農發行支農功能的實現。要實行適當傾斜的貨幣政策:一是在信貸計劃管理上,應比照對商業銀行的做法,將對農發行信貸增量的指令性計劃改為指導性計劃。這樣做,既可以將目前充足的流動性通過農發行投入農業和農村,緩解資金嚴重不足的矛盾,也符合國家宏觀調控的政策要求和貨幣政策取向。二是在資金來源上,建立長期穩定的資金籌措機制。特別是對農發行承擔的糧棉油等政策性業務的合理需求,必要時,中央銀行應給予再貸款支持,促進實現國家維護糧食安全、穩定糧棉市場和保護農民利益政策目標。三是借鑒國際上扶持農村發展的經驗,研究制定相關的農村信貸服務政策,明確規定商業銀行、郵政儲蓄銀行將存款的一定比例投放 “三農”,不足部分以適當利率轉存農發行投入農業和農村。四是取消對農發行的存款準備金要求,增加農發行的支農資金。四是進一步完善財政扶持政策,補充資本金。國家應當按照農發行業務發展需要,以不低于商業銀行的資本充足率,通過財政注資、稅收返還、利潤轉增以及發行次級債券等渠道,補充農發行資本金;允許農發行設立專項支農信貸基金,主要用于支持農業和農村的基礎性、公益性設施建設等中長期信貸投入;實行優惠的稅收政策。應借鑒國際慣例,減免農發行的營業稅和所得稅,減免的稅收用于充實資本金,并允許在稅前增提呆賬準備金。

5.建立健全法律保障。目前尚無用于規范農發行經營管理的法律法規。應從農業和農村發展需要出發,加快政策性銀行立法步伐,盡快制定農業發展銀行條例。通過條例或立法,明確規定農發行的業務性質、經營管理體制、外部監管與扶持政策等,確保農發行依法合規經營,監管部門依法監管。同時,建立符合農業政策性銀行特點、有別于商業銀行的監管模式和考評體系,完善外部激勵約束機制,調動農發行經營管理的積極性。

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(作者單位:中國銀監會陽泉監管分局)