論政府公共決策的道德基礎

劉 霞

[摘要]道德和政府公共決策有著深刻的內在聯系。道德構成政府公共決策的重要基礎，它影響公共決策主體和公共決策客體的活動，滲透到公共決策過程的各個環節。這表現在道德是政府公共決策權力的一種制約機制；是政府公共決策過程的一種調整機制。公益、正義和責任是政府公共決策的道德基礎的具體表現。

[關鍵詞]政府公共決策道德基礎

[中圖分類號]B82-051[文獻標識碼]A[文章編號]1007-1539(2009)05-0068-05

登哈特曾說：“行政官員應該做好把決策標準調適到已經反映我們社會核心價值觀的義務和認識到組織目標的這些變化上來的準備。行政官員對組織內制定的決策和決策依據的道德標準負有個人和專業的責任。”登哈特的這段話闡明了道德(或稱倫理)之于公共決策或日公共政策的重要性。的確如此，“政府倫理是制定良好公共政策的前提。就此意義而言，政府倫理比任何單個的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于倫理”。可見，作為同屬于社會上層建筑重要組成部分的道德和政府公共決策有著深刻的內在聯系。政府公共決策要遵守某種道德要求，合乎某種道德準則。

一、道德：政府公共決策的重要基礎

從某種意義上說，政府公共決策是國家機關和行政工作人員以某種道德判斷為前提的選擇過程。在政府公共決策過程中的每一環節都面臨著選擇，必須從各個角度對各種方案進行比較，權衡得失，作出評估，決定取舍，這一過程中道德判斷起著至關重要的作用。“最可怕的不是謹慎而不道德的政府條例，而是輕率而又不道德的公共政策。”口道德構成政府公共決策的重要基礎，它影響公共決策主體和公共決策客體(目標團體)的活動，滲透到公共決策過程的各個環節。

(一)道德是政府公共決策權力的一種制約機制

權力就其本性而言，有擴張的傾向，也有被濫用的可能。德國歷史學家弗里德里希·邁內克指出：“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界線的誘惑。”法國啟蒙思想家孟德斯鳩也指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”而“濫用權力是和權力過大、不加任何限制、聽任便宜行事分不開的”。因此，有必要構建有效的權力制約機制，加強對政府權力，包括政府公共決策權力的監督。

一般來講，對于政府公共決策權力的制約有兩個方面：一方面是他律機制，即其他權力或權力主體以及制度對行政權力行使者的制約，主要包括立法權力和司法權力對它的監控；另一方面就是道德自律機制，即道德通過“道德命令”的方式，通過個人習慣、社會輿論和職業道德傳統，對政府官員的行為產生深刻的影響，起到防患于未然的作用。道德對于約束政府公共決策權力的濫用具有軟約束的作用，這是因為道德作為政府公共決策的一種外在的環境，要求政府的公共決策必須合乎社會道德規范，當公共決策過程中出現不道德的決策時，社會輿論的壓力也會促使決策者對不道德的決策進行修正，使其最終合乎社會公認的道德標準。在缺乏強有力的外在規范對公共決策者監控的情況下，“內化在行政人員心中的價值觀總是能在決策過程中起作用……甚至當某行為缺乏相應的法律規定指導時，行政人員仍可以求助于內心的倫理指導準則”。

(二)道德是政府公共決策過程的一種調整機制

政府公共決策過程一般劃分為決策問題的界定、決策目標的確定、決策方案的抉擇、決策的執行和決策的評估等。在政府公共決策過程中，道德實現了從觀念形態到物質實踐的轉變過程，通過這一過程的運作不斷地調整政府公共決策過程本身。

1、道德影響決策問題的界定。決策問題源于社會問題，但不是所有社會問題都能進入公共決策議程而成為決策問題，決策問題的選擇既取決于決策者的經驗知識，還取決于決策者的道德想象力。在政府公共決策過程中，人們的價值觀不同，所追求的利益不同，以及所掌握的知識背景不同，對決策問題的認識必然會不同，因而所提出的看法也會不同。不同的價值標準會有不同結論，因此也就歸結為不同的決策問題，在這一過程中決策主體的道德觀對決策問題的界定起著主要作用。

2、道德影響決策目標的確定。在政府公共決策過程中，決策主體總是要以一定的道德觀和道德規范去認識和衡量決策問題，認識要解決的決策問題所面臨的各種利害關系，從而形成解決問題的決策目標。處在不同地位的主體，會用各自不同的決策道德觀、實際利益追求標準來衡量決策目標的重要程度。

3、道德影響決策方案的抉擇。道德觀是人們觀察世界的工具，不同決策道德觀下的人們具有不同的衡量尺度。價值尺度不同，對決策方案利弊得失的評價也不同。決策主體依據自己認同的道德取向對決策行為進行選擇，決策主體對某種方案的決策價值持肯定態度，就會選擇這一方案，否則，就會放棄該方案。一句話，決策方案的選擇是決策主體在對決策作道德判斷的基礎上進行的。

4、道德影響決策的執行。政府公共決策的執行涉及執行機構和決策作用者。政府公共決策能否得到有效的執行首要取決于政府公共決策本身能否得到決策作用者的認可，而這種認可是以決策作用者本身的道德來進行判斷的。如果決策作用者的認可程度較高，就會有利于政府公共決策的執行。同時，執行機構人員的道德在很大程度上遏制“上有政策，下有對策”現象的滋生蔓延。

5、道德影響決策的評估。道德規范對決策的評估具有重要的意義，因為在評估過程中，人們運用道德標準對決策現象進行鑒定和批評，用以影響決策主體的政策定向、行為決斷和價值追求的活動；同時，道德規范也影響著在決策評估過程中對決策信息的選擇和處理，對于合乎自己道德選擇的信息予以接受，而對不符合自己道德選擇的信息則予以排斥。

二、政府公共決策的道德基礎的具體表現

(一)公益

公益是一種普遍的、共同的利益。政府公共決策作為現代政府權威性地分配社會利益，解決社會公共問題，實現社會公益的主要手段，關系到千千萬萬人的利益，牽動著千千萬萬人的心，越來越和各個領域、各個層次的人們發生著千絲萬縷的聯系。因而，政府公共決策應該以公益為基礎。如E．R．克魯斯克和B．M．杰克遜在《公共政策詞典》中指出，公共政策應該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利。亦如詹姆斯·E．安德森所說：“對于公共政策應該與公共利益還是私人利益保持一致這個問題，絕大多數人將選擇公共利益。”

1、公益是政府公共決策公共性的基礎

公共性是政府公共決策的本質屬性。這可以從日本學者藥師寺泰藏對公共政策的界說中略見一斑，他指出，“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的“政策”。政府公共決策的公共性體現在其公益性上。政府公共決策必