我國義務教育支出的“低保”制度困境探討

江　萍　張麗娟

一、義務教育支出存在的問題

（一）義務教育經費嚴重不足，教育財政職責不明。

當前，我國的義務教育基本上是處于一種“低標準，瓜菜代”的狀況。1994年分稅制改革以后，資金較多地集中到了中央和省級政府，縣鄉財政收入相對比較少，并且稅收很不穩定，因此，一些比較困難的縣鄉財政都無法保障義務教育、基礎衛生保障方面所需的資金投入。2007年全國農村免義務教育學費，這使原本教育經費缺口嚴重的農村基層政府又增加大量新的教育債務，農村義務教育更是雪上加霜。由于沒有明確各級政府在“分級辦學，分級管理”中各自應承擔的職責，客觀上層層下放辦學的權力，扭曲成了層層下放辦學的責任。農村地區義務教育的辦學責任和負擔完全落在縣、鄉、村三級，村一級沒有財政，鄉一級是各級財政中最弱的一級，縣級財政也大多是吃飯財政。這樣的狀況下出現了教育經費的嚴重不足，很難達到教育支出的最低標準。

（二）義務教育支出體制信息不對稱。

義務教育支出體制存在信息不對稱。在決策實踐中，各級政府、學校和政府間委托——代理關系的存在，使得教育財政支出的所有權和使用權發生分離。一般來講，委托——代理關系的建立能發揮代理人具有的信息優勢，降低交易成本，提高資源的利用效率。但是由于信息的不對稱，委托人和代理人的目標函數的不同，導致基本的委托——代理問題——“代理失范”。理性的代理人總是以追求自身利益最大化為目標，容易使義務教育面臨經濟博弈問題，有可能出現逆向選擇（“上有政策、下有對策”）和道德風險（“政績工程”、“虛假配套”）等問題。中央教育因投入信息的不準確性而導致區域間的教育發展不平衡，地方財政因這種信息失真而導致學校資金不能及時到位。加之級次多，導致中央對地方義務教育的專項支出被層層“截留”，甚至到達基層教育機構時已微乎其微。由于免義務教育學費，中央財政在義務教育預算的基礎上加大對地方教育的轉移支付來填補經費缺口，但卻有職能部門或利益集團的自肥，加上職責不清，辦事效率低，以及濫用職權，滋生教育腐敗的寄生蟲。

（三）義務教育經費面臨“僧多粥少”的局面。

《中國教育改革和發展綱要》明確提出，到上世紀末國家財政教育支出占GDP的比重為4%，但至今未實現。我國又提出要在“十一五”規劃期間教育經費達到4%。2007年，中央財政用于發展教育投入至少要達到2 630億元，其中農村義務教育經費安排2 235億元。現實情況下很多貧困人群承受不了的名義制定的公共產品低價政策并沒有讓窮人占到多少好處，富人搭便車導致這些教育支出的邊際效益并沒得到切實的增加。加之溫家寶總理3月5日在十屆全國人大五次會議上作政府工作報告時說，為了促進教育發展和教育公平，將在教育部直屬師范大學實行師范生免費教育，并建立相應的制度。政府將在對農村義務教育買單的同時也將為某些高等教育提供優惠政策。種種情況下，即使中央財政性教育支出這個蛋糕做得再大，由于蛋糕的分配名額卻增加不少，導致義務教育所能分到的那份相對而言并沒有增加。

二、完善義務教育支出“低保”的途徑

（一）根據地方實際情況，制定不同的“低保”標準。

義務教育財政支出“低保”制度的關鍵是確立“低保”標準。對全國不同區域的財政收入情況、教育稅的征收量、人均學生支出情況以及貧困地區有學習障礙的學生比例等指標的綜合考量，制定出對不同地區的義務教育支出“低保”標準。在我國，教育稅是用于義務教育的準稅收，但教育稅是以“三稅”收入為稅基的，以流轉稅的多少而定的。而我國各個地區的經濟發展水平不一，商業化程度不同，教育稅征收量差距很大，可滿足支持義務教育的責任和要求也必然不同，例如，上海、北京經濟發達地區，義務教育財政標準已達到世界發達國家水平，而貧困地區支持義務教育的能力很有限，現有的“低保”標準自然很低，所以應綜合考慮區域間各種對義務教育影響的因素，對不同經濟發展程度的地區實行不同的“低保”標準，國家財政在這種標準下對地方教育支出采取相機抉擇的政策，爭取進一步提高西部貧困地區的“低保”標準。

（二）增加義務教育的經費投入，完善經費保障機制。

義務教育財政“低保”的實現和完善的關鍵在于政府財政投入是否到位。繼續加大中央的轉移支付、專項資金的投入力度，要及時到位。明確各級地方政府投入的責任，特別是省級政府的責任，對自己所要承擔義務教育經費做到專款專用，及時將款項下撥到地方教育。縣級財政是義務教育支出的承擔主體，應該保證足額的教育經費投入到本地的義務教育中；除此外，可根據實際需要和義務教育發展進度適當增加對義務教育支出的財政支付力度，如在原有的“三稅”教育稅的計稅依據上可增加新的稅基，同時可根據“三稅”各自的稅率來重新提高教育稅的稅率，而不應一律用3%的稅率來征收教育稅，這樣所征收到的教育稅才更能滿足地方的教育經費支出；快速地發展義務教育，在增加財政性教育經費投入的同時，應該調動各種主體投資義務教育的積極性，多渠道籌措教育經費。

（三）合理分配支出，優化支出結構，保障均衡發展。

政府義務教育投入的理念可以概括為：一是政府對義務教育投入負有義務，并且盡可能達到全免費的投入水平；二是政府對義務教育投入要達到均衡，實現義務教育公平的目的。然而，各個地區經濟和教育發展水平不同，在整個義務教育體系中，農村及貧困地區的義務教育是最為薄弱的，主要體現在教育投入和師資的匱乏。有些地方因為資源有限，沒有資金改進硬件設施和拖欠教師工資。面對這樣的境況發展義務教育，更應從貧困地區的義務教育抓起，完善中央轉移支付制度，將更多的教育投入向貧困地區傾斜，加大對這些地區的投入，盡快使農村與城市義務教育同步發展；同時要優化政府教育支出的資本結構，優化教育基建費、教育工資經費及教育科研之間的比例關系。通過對整個教育的需求原則和效率原則的分析，做到合理分配支出，中央和地方財政不僅要優化好義務教育內部資金結構，而且還應分配好義務教育與高等教育及中等教育間的資金比例，高等教育市場化，強化基礎教育、義務教育。

（四）加大支出的透明度，防治教育腐敗。

義務教育財政支出中各級政府的信息不對稱容易導致支出逆向選擇和道德風險問題，一方面需要不斷完善義務教育財政支出委托代理鏈條；另一方面需要我們通過各種途徑有效地防治信息不對稱所帶來的問題。首先，各級財政應該公布該地區義務教育財政性支出，財政部門、教育部門督促各類學校建立健全學校收費公示制度，使各種支出數據透明化，克服信息的不對稱；進一步健全對學校收費資金收支的監督檢查制度，一方面加強對各類學校收費資金的日常監督檢查；另一方面將學校收費資金納入年度稽查范圍。上一級財政要加強對下次財政性教育收支情況的監督，輔之以社會和相關的執法機關的監督來共同預防教育腐敗。其次，執法部門應該加強嚴懲機制，嚴厲懲處教育腐敗案件，健全法制，提高查處腐敗的效率，提高腐敗行為的成本，將其惡劣影響降到最低。

（作者單位：南康市審計局、江西省贛南師范學院）