應急物流系列講座之八應急物流法規建設

張志鵬　曾佑校　陳　博

我國應急物流系統在歷次突發事件中都發揮了積極作用，為維護國民經濟的持續快速發展和社會的安全穩定作出了重大貢獻。但是，我們也應客觀地看到，目前，我國應急物流保障機制還不夠順暢，保障效率偏低，其中一個根本原因就是應急物流法規建設相對滯后，這已經成為當前制約應急物流建設與發展的突出矛盾。因此，加速建立健全應急物流法規體系，推動我國應急物流健康發展，具有重大而深遠的意義。

應急物流法規建設基本問題

應急物流法規是指有關應急物流的國家法律、地方(部門、行業)法規和配套規章制度體系等，對應急物流活動主要起到規范、激勵、約束等作用。我國目前還沒有專門的應急物流法規，其相關內容一般都融合滲透在有關突發事件應對的法規制度中。

應急物流法規實際上是一種強制性的動員法規，也是一種強制性保障機制。2003年非典疫情的發生，很大程度上暴露出我國應急管理法規包括應急物流法規建設方面滯后的突出問題。由于缺乏有效的法律依據，應急物流系統運作往往不是依照法律的規定，而是依靠地方政府甚至某個領導的專業認識和理解判斷，依靠以往的經驗，缺乏法定的科學評估、決策、處置機制，以至于貽誤時機、影響全局的現象時有發生。在緊急狀態解除后，由于缺乏法規標準，也難于對應急物流活動進行有效的規范化的審核和評價。可見，構建完善的法規體系，是保證有效應對處理重大自然災害、突發公共衛生事件和突發安全事件等突發事件的重要基礎條件。

通過建立應急物流法規，一方面可以規范個人、社團和政府部門在非常時期法律賦予的權力、職責和應盡的義務；另一方面可以規范并維系在特殊時期、特殊地點，特殊人群的活動秩序和待遇公正，從而確保應急物流順暢展開。例如，在突發事件發生后，政府有權以有償和無償的方式征用民用和軍用建筑、工廠、交通運輸線、運輸工具、物資等，以滿足抗災、救災和賑災的需要；也可以通過法規的形式，規范政府動員物流企業參與保障的機構、權責、流程和補償措施，也為物流企業的具體運作提供法律保障，確保有的放矢。

應急物流系統建設不能單獨剝離于國家應急管理系統之外，相對而言，應急物流的法規建設也必須依托、融合于國家應急管理法規體系之中，或者說應急物流法規本質上就是國家應急管理法規體系在保障應急物流系統運行方面的具體體現，是在國家應急管理法規體系中應急物流運作可以作為法規支撐和必須遵守的法規的集合。因此。我們在研究應急物流法規建設問題時，必須認清其與應急管理法規體系間的“子與母”的關系。實踐證明這也是務實、科學的建設戰略。例如，我國已制定的應急管理法規體系都是在部分章節體現出應急物流系統運行所需的法規依據，特別是在應急預案類法規中，更是在重點章節專門明確了應急物資及其運輸保障等方面的問題。

國外應急物流法規建設現狀

依托國家應急管理法規體系建設應急物流法規，已成為當前世界各國的普遍做法，以美國為代表的發達國家更是如此。美國的危機應對體系向來為世人所矚目，在應急管理法規建設方面較為完善和成熟，這些都為其應急物流法規建設提供了相對健全的依據。美國的公共應急管理法制經過長期發展，已經形成了一個比較完善的緊急狀態法律體系，可以稱為現代國家應急管理法制的范本，其公共應急管理法規最上位是憲法，其次是綜合性法律《國家緊急狀態法》，然后是單行法。

美國法律規定發生危機時，每個州都有責任進行救援，包括使用國民警衛隊；而聯邦憲法雖然沒有規定應急時期國家權力如何行使及公民在應急時期的法律義務，但是聯邦國會制定的一系列應急法律規范，如《國家緊急狀態法》、《國土安全法》等，較好地適應了美國聯邦國家機關實施應急活動的需要。對于軍方提供緊急事件援助，美國于1991年通過了“國防部國內騷亂應對計劃”，即著名的“花園計劃”，規定了國防部和法院共同應對危機的程序。在這些法定程序中，特別是各級應急預案中，都對應急物資的采購、儲備、運輸與緊急配送等物流活動有著詳盡的界定。美國通過上述法制化的手段，不但形成了完備的應急物流管理機構、全面的危機應對物流網絡和成熟的社會應對能力。還提高了美國國家應急管理的整體能力。

此外，就應急物流法規建設和應急管理法規建設而言，當前發達國家普遍呈現出專門化、體系化的特點和趨勢，多數國家都有比較統一的緊急狀態或危機管理法律。同時，危機管理中的政府應急管理行為及程序呈現出規范化、制度化、法定化的特點和趨勢，其危機管理行為大多實行法律保留原則，要求有相應的法律規范作為依據和準則。應急物流法規建設則融合于國家的應急管理法規之中，這無疑為應急物流運作提供了堅實的法律保障和制度支撐，應該成為我們積極借鑒的經驗。

我國應急物流法規建設相關問題

我國在危機應對處置方面的立法建設走過了近半個世紀的歷程，制定過多部相關方面的法律、法規。如，《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《救災捐贈管理暫行辦法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《破壞性地震應急條例》、《軍隊參加搶險救災條例》、《國務院關于實施國家突發公共事件總體應急預案》，以及各地方政府《突發公共事件總體應急預案》等等。但從總體上看，我國在應對處理重大自然災害、突發性公共衛生事件及安全事件等有關應急物流的立法仍然相對滯后，難以適應社會發展的要求。這主要表現在：缺乏整體規劃，體系較為零散，立法空白甚多；行政法規多，立法層次低；法治化水平還不夠，執法水平有待進一步提高等方面。

非典過后，黨中央、國務院提出了加快突發公共事件應急機制建設的重大課題。黨的十六屆三中、四中全會明確提出，要建立健全社會預警體系，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。這為應急物流法規建設提供了良好的契機。2005年，《緊急狀態法草案》列入全國人大常委會當年立法計劃；2005年1月26日，國務院第79次常務會議通過了《國家突發公共事件總體應急預案》。以及25件專項應急預案、80件部門應急預案。其中，在《國家突發公共事件總體應急預案》第四章“應急保障”部分對應急物流所需的法規支撐進行了明確，特別是第三款“物資保障”中要求“建立健全應急物資監測網絡、預警體系和應急物資生產、儲備、調撥及緊急配送體系，完善應急工作程序，確保應急所需物資和生活用品的及時供應，并加強對物資儲備的監督管理，及時予以補充和更新”；第六款“交通運輸保障”則指出“要保證緊急情況下應急交通工具的優先安排、優先調度、優先放行，確保運輸安全暢通；要依法建立緊急情況社會交通運輸工具的征用程序，確保搶險救災物資和人員能夠及時、安全送達；根據應急處置需要，對現場及相關通道實行交通管制，開設應急救援“綠色通道”，保證應急救援工作的順利開展。這兩款內容，為應急物資的“儲”、“運”兩個主要環節的運作提供了基本的法律依據。

但也必須看到，《國家突發公共事件總體應急預案》作為當前國家應急管理的主要依據，其配套的《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》也僅提出應“努力使突發公共事件的應急處置逐步走向規范化、制度化和法制化軌道”，而沒有給出具體的法律依據，在其他章節部分也同樣存在過于籠統、針對性不強的問題；而作為應急管理法規體系的子部分，應急物流運作切實可以依托的法規就更加零散，這可能成為未來制約應急物流運作的主要障礙。

為此，國家應當從宏觀層面、管理層面和操作層面對應急物流法規進行全面建設。其一，宏觀層面。宏觀層面的應急物流法規，主要規范應急物流的地位作用、發展的重點、運行的內外部環境，調整應急物流系統內部及與應急管理部門、政府其他部門或地方相關部門的工作關系，是應急物流的基本依據。具體包括應急物流產業法規、應急物流組織法規、應急物流建設投入法規、應急物流教育法規、應急物流人力資源法規、應急物流科技法規等。其二，管理層面。管理層面的應急物流法規，是應急物流建設、管理和運作的具體依據。包括應急物流調控法規、應急物流資源管理法規、應急物流企業動員法規、應急物流評價標準、應急物流預案等。其三，操作層面。操作層面的應急物流法規是與應急物流具體作業相關的規章制度，主要規范應急物流的操作行為，以標準規范為主。包括應急物流通用基礎標準、應急物流信息標準、應急物流管理標準、應急物流作業標準、應急物流系統建設標準、應急物流其他標準等。

總之，我國應急物流發展起步較晚，專門的法規尚未建立，當前應急物流可以依據的法規基本上都分散在國家的應急管理法規體系之中。針對當前我國應急管理法規本身尚未健全的客觀現實，應采取系統規劃、逐步完善的方法，借鑒國外的成功做法，穩步推進我國應急物流法規建設，為應急物流提供堅實的法制保障。