我國召回制度的構建之路

袁　婷

汽車、玩具、家電和食品行業，缺陷產品召回制度如新生兒一樣，在我國逐漸建立和完善。

三鹿事件曝光后，食品安全以及缺陷產品召回制度再度引發關注。

危機的影響不局限在國內。自從中國加入世貿組織，質疑“中國制造”商品質量的貿易糾紛屢屢出現。在國內實行產品召回制度的各貿易對象，紛紛要求中方召回“中國制造”商品。

2004年，中國食品發展研究中心成立。據介紹，中心的主要工作是對我國食品、藥品、化妝品產業發展進行多角度研究，其中一項研究內容是關于政府和社會監管。中心要對我國重大食品安全事件進行研究，為政府決策提供建議，這其中就包括對我國建立食品召回制度的探索。

“缺陷”是產品召回的前提

我國在產品質量方面的法律法規及制度建設，起步于1993年《消費者權益保護法》和《產品質量法》的頒布。但是，缺陷產品召回制度并沒有出現在這兩部法律中。

從這個角度上說，發達國家的制度建設比我們早開始30年。1966年，美國國會出臺《國家交通與機動車輛法》，正式確立汽車召回制度。其后，美國國會在有關運輸、公共健康與福利、食品、藥品等諸多行業多部法律中，都規定了產品召回制度。此后，世界許多國家，尤其是發達國家相繼建立了產品召回制度。

如果說，我國《產品質量法》的產生背景是20世紀90年代中國產品質量的諸多問題初現端倪，那么，21世紀第一個10年則是產品質量各種問題的綜合爆發期。

中國人民大學法學院教授王利明說到一個來自中消協的數據統計，到2006年，消費者投訴的產品質量與安全問題占到總投訴量的66.3%。這表明，隨著社會化生產和市場經濟的快速發展，商品種類和數量日益豐富，缺陷產品產生和存在的幾率越來越大，對人們生活帶來的負面影響也逐漸凸顯出來。

缺陷產品這個詞語開始出現在公共語境中。“缺陷”是產品召回制度的適用前提，對這個關鍵詞語的解釋關系到哪些商品必須承擔召回義務，而哪些商品可以通過其他形式補救。召回制度，從這個詞語的解釋之初就充滿了爭論。

王利明教授介紹，產品召回制度并不是說任何存在著瑕疵的產品都必須被召回。“缺陷”要有一個界限，召回制度必須設定一些標準。例如各國公認的一些標準，像產品的潛在隱患可能對消費者造成人身或者財產上的損害；對公共安全可能會造成損害……。

從保護消費者的角度說，產品上的缺陷，即使按照現有的科學技術水平無法發現，但在未來可能被揭示出的缺陷，也可以被認為符合召回標準。比如，某種生物制劑藥品在生產時對人體的某種副作用并沒有被發現，但投入市場后，該副作用暴露出來，并為新的技術所發現，則生產商應當無條件及時召回相關產品。但也有不少人認為，既然現有的科學技術無法發現這些缺陷，這些產品就不應該被召回。

“召回本身其實不是一種貶義詞，不是對企業產品質量的一種簡單否定，而是生產商的一種義務，用以消除潛在的、在設計制造或者銷售等方面存在的缺陷、瑕疵或隱患。”王利明教授說。

召回制度始于汽車行業

和美國一樣，中國缺陷產品召回制度也首先從汽車業開始。第二個是玩具行業。人們盼望著下一個是公眾最廣泛關注的食品行業。

食品發展研究中心成立時，“中國制造”正在遭遇前所未有的國際壓力。中國產品質量的制度建設，要用10年時間走完發達國家三四十年走過的路。

2004年3月，《缺陷汽車產品召回管理規定》由國家質檢總局、國家發改委、商務部、海關總署審議通過，于當年10月1日起正式實施。這部由中國人民大學參與起草的規章是我國缺陷產品召回制度的一項專門立法。王利明評價說，這部規章標志著我國產品召回制度的建立，但它僅僅是一項“行政規章”，僅限于汽車商品，它的效力層級尚未被納入“法律”體系。

為建立健全缺陷產品召回制度，國家質量監督檢驗檢疫總局成立了缺陷產品管理中心。2007年國家質檢總局頒布《兒童玩具召回管理規定》，在兒童玩具行業正式實行召回制度。

2008年7月10日，國家質檢總局缺陷產品管理中心組織召開了家電產品召回管理專家研討會。國家質檢總局已將家電產品召回管理制度的起草工作納入立法計劃。下一個實行產品召回制度的行業將可能是家電行業。

上海率先嘗試食品召回制度

最早建立起食品召回制度的地方是上海。2006年，上海市食品藥品監管局監督所副所長李潔作為訪問學者到美國耶魯大學法學院學習，在那里研究了2003年美國對于瘋牛病食品召回的案例。

2003年12月9日，美國威斯康星州的一家公司屠宰了23頭母牛。美國農業部的監管部門按照其擬訂的瘋牛病監測方案，對其中一頭母牛進行了采樣。12天后的檢測結果顯示這個樣品呈BSE陽性。當天，監管總部馬上通知了召回企業所在區域的辦事處。

李潔對美方產品召回處理的效率感嘆不已。她發現，辦事處接到通知后隨即開始收集召回企業的產品銷售信息，并于當天下午7時趕到現場。總部召回協調人員則在當晚9時15分召開緊急會議，一個小時后，總部和召回企業即在媒體發布了召回公告和召回通告書。

第二天開始，美國農業部和食品藥品安全管理局開始核查召回企業的初級、二級客戶，兩個部門共核查582家企業，行動持續時間達兩個月。直至第二年3月，主管部門認為召回程序已經達到效果，建議結束召回，并向召回企業發函表示召回行動可以結束。

與發達國家的召回制度相比，中國的食品召回制度剛起步。李潔說，我國1995年頒布的《食品衛生法》中就有對“召回”的規定，但法律上的用語是“責令公告收回”，這和產品召回涵義不完全相同。“責令收回”是一種政府強制性指令，但召回制度包括企業主動召回。

李潔發現，兩次食品危機事件推動了食品召回制度的進程。2004年，安徽阜陽奶粉事發，雖然問題奶粉被“責令收回”，但公眾仍憤怒地追問，在“收回”之前，企業并沒有履行“召回”義務。2005年，亨氏爆出“蘇丹紅”事件，亨氏公司在召回問題產品時，為消費者設置了繁瑣的手續及嚴格的條件。經歷了一輪輪“精神恐慌”的中國消費者，迫切呼吁國家建立食品召回制度。

2006年8月1日，上海食品藥品監督管理局以規范性文件《缺陷食品召回管理規定（試行）》的形式向社會公布實施，最先確立缺陷食品召回制度。繼上海之后，北京、廣州、浙江、重慶、河北、大連等地都相繼出臺缺陷食品召回制度。

專家評價，各地的規章都是區域性的，沒有適用于全國范圍的食品召回制度。食品行業又與汽車、玩具、家電行業不同，食品行業包含的種類繁多，從田間地頭到廚房餐桌，不可能每一項逐一規定“缺陷”標準。可喜的是，日前公布的《食品安全法》（草案）已對召回制度作出規定，現在已向社會公開征求意見。

建立和完善產品召回制度

因為誤認為召回制度是一種對企業的否定性評價，因此企業對召回制度有抵觸情緒，不到萬不得已絕不會主動“召回”。李潔發現，這是目前完善我國產品召回制度的障礙。她說，全球最大家具巨頭瑞典宜家公司有一個著名的案例證明，企業主動“召回”甚至可以贏得消費者的美譽。

2004年10月15日，宜家公司向外界宣布，在全球范圍內召回法格拉德兒童椅。宜家解釋，該產品的塑料腳墊可能會發生脫落，從而存在會被孩子吞食，導致發生梗塞窒息事故的危險。信息發布后，整個媒體的輿論導向朝著對宜家有利的方向發展。事后證明，這次危機處理結果很成功，既贏得了消費者的理解和信賴，也沒有對企業生產和銷售產生太大的波動和影響。

而我國在廣東、江浙一帶，產品召回制度實施的實際情況卻表現出矛盾。一方面，出現問題的產品幾乎都由政府強制性“收回”，而不是企業主動“追回”或者“召回”。另一方面，問題產品最終還要通過企業召回，政府扮演強制命令發出者的角色，但最終的操作人還是企業。這種情況使得召回制度的效率和效果低于預期設計。

王利明說，從今后的發展趨勢來看，應當鼓勵企業主動召回。被召回的產品數量增加，對于社會以及對于企業的形象來說，都不一定是件壞事。企業主動召回產品是其對社會負有責任感的具體體現。而且從效益上說，產品被召回，一般是對消費者的實際損害尚未發生的階段。顯而易見，比起損害實際發生來說，這是一種成本最小的處理方式。

專家稱，建立和完善產品召回制度是我國社會發展過程中面臨的一個重大課題。他建議，通過修改《產品質量法》和《消費者權益保護法》，在立法中將缺陷產品的召回確定為一種法定義務。在確定了特定的技術標準之后，如果發現產品存在著隱患，應當鼓勵企業主動召回產品。如果企業未能及時履行召回義務，政府主管部門就應當要求企業承擔有關法律責任。