干部掛職的制度期待

張　聰

不少受訪專家認為，掛職人員的個人素質和自我認識以及掛職制度的不健全，導致了掛職的變形與走樣。掛職作為培養干部的一種模式，發揮過不少積極的作用。但隨著時代的發展，掛職也逐漸顯露出一些弊端，中央應在制度方面加以完善、創新，以使掛職在干部培養鍛煉中能發揮出更大的作用。

2008年10月22日上午，原央視節目主持人王志抵達麗江任職。當晚，麗江市政府為王志接風，并邀請麗江新聞單位負責人舉行見面晚宴。另據麗江市新聞辦透露并經王志本人證實，王志到麗江市掛職副市長外，還任云南省新聞辦和外宣辦副主任。

王志，央視知名主持人，憑《面對面》電視欄目一舉成名。日前，傳出王志掛職麗江，并經當地有關部門證實，再度引發爭議。本刊記者留意網上言論，爭議焦點主要在于王志是否有能力有資格掛職做副市長，還有這種“藝而優則仕”的掛職制度，是否合理合法。

然而，與其說人們把矛頭對準王志，倒不如說是對掛職這種制度性安排的陌生和困惑。

博士們的“軟硬資源”

當網絡言論在爭議王志作為央視主持人沒有按照公務員的合法途徑參與掛職時，經王志本人和相關部門出面證實，此次王志被安排到麗江市掛職，是中組部、團中央第九批“博士服務團”赴滇有關工作的要求。

事實上，“博士服務團”是中組部和團中央，為了配合“西部大開發”，而在1999年開始實行的一項掛職援助行動，掛職期多為一年。每年的10月中下旬，“博士服務團”將陸續奔赴重慶、四川、云南、貴州等西部12個省市的機關或企業，進行掛職鍛煉。

中央著力打造的西部省市“四類增長極”，集中在成渝地區、陜西關中地區、廣西環北部灣等重點經濟帶和幾個省會城市及周邊地區。從中央和東部發達省市遷徙到西部掛職服務的博士們，成為了這四類增長極和民族工作的助推器。

據了解，在中央人才戰略的統一規劃下，中央組織部積極推進黨政領導干部任職交流和掛職鍛煉，有計劃地從中央國家機關和東(中)部省市選派干部到西部地區任職，每年從西部地區選調400多名干部到中央國家機關和經濟相對發達地區掛職鍛煉。同時，為加強對西部地區的科技人才支持和智力服務，中央有關部門繼續實施“西部之光”人才培養計劃、“新世紀百千萬人才工程”和選派“博士服務團”到西部地區鍛煉服務等工作。這些人才培養計劃如一顆顆火種，給西部帶來了新希望，讓人才踏上了新征程。

異彩紛呈的掛職現象

“猛將必發于卒伍，宰相必起于州郡。”掛職從一開始就是和鍛煉干部相聯系的。

長期專注于我國干部掛職現象研究的中國人民大學國際關系學院政治學系博士尹冬華說，除了鍛煉干部的需要，掛職干部還擔負著更重大的責任。

一是發展經濟的需要。在一些地方，選派公務員到其他地區的機關或者企事業單位掛職，是他們招商引資計劃中的一個重要部分。通過掛職，不僅可以學到發達地區發展經濟的先進思路和經驗，而且更為重要的是，可以為本地帶回數額相當可觀的投資。而名人掛職，對一些地方的知名度提升則起了很大作用。

同時，如各地委派公務員到基層(鄉村兩級)掛職，就往往包含加強基層組織建設的目的；而選派干部到國有企事業單位掛職鍛煉，一般附帶有協助企業進行改制、增強企業活力之目的。這些表明掛職制度已成為中國特色的國家治理的一部分。

如今新出現了各種掛職現象。事業單位、國有企業中均出現掛職現象。最新出現的還有民企掛職和國外掛職。

按照掛職的目的，他將掛職分為兩類。一類是突出服務功能的。中組部人才局的博士服務團就屬于這一類型。其成員主要是以專業技術人員為主，目的是培養復合型人才。另一類是培養后備干部。中組部的干部局、組織局所組織指導的官員掛職都是這一類型。

調查發現，掛職通常有四種形式：一是到下級機關掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關乃至中央國家機關掛職，即“上掛”；三是到其他地區的機關掛職；四是到國有企事業單位掛職。然而，在現實政治生活中，許多地方政府往往突破常規，創造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區機關的牽線搭橋，組織公務員到當地民營企業掛職，學習其管理經驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務員到村級“兩委”擔任職務，進行鍛煉。

尹冬華觀察到，各地關于掛職的制度創新不斷涌現：青島出現掛職導師制，給掛職干部配備一個導師，縮短他對當地工作的適應期；遼寧省、福建南平市都出臺了自己的地方掛職條例；四川近兩年出現了海外掛職。

從掛職“走形”到統一制度的期待

目前干部掛職期限通常為1年，用一位掛職干部的話來說，基本熟悉情況就需要大半年，真正干事兒的時間也就5個月左右。“這似乎是一個難解之題”。中央黨校黨建部教授李民說。

而這只是當前干部掛職制度需解決的諸多問題之一。“一些掛職干部徒有掛職的空名。掛職人員成為拉關系、跑項目的聯絡員。對掛職干部管理、考核不嚴。掛職干部對自己要求不嚴。這些問題與矛盾不能不引起重視。”國家行政學院政治學教研部教授龔維斌說。

地方公務員掛職京官就一直遭人詬病。尹冬華說，有些地方干部掛職“京官”不過是“跑部錢進”的變種。一些地方干部上掛中央各個部委，意在中央的項目、資金。往往是地方和部委搞好關系、上下活動的一種方式。

下掛也同樣存在很多問題。最典型的如掛職民企。2004年，江蘇省通州市就曾以市委“紅頭文件”形式規定：市級機關(不包括公、檢、法機關)干部，一半留在機關，一半到民企掛職幫扶，為期1年，每年輪換。官員直接介入企業，則被視為是“紅頂商人”的變種。

在尹冬華看來，這種短期“空降”，一方面會導致有些掛職人員將自己視作當地的一個“短暫過客”；還有些掛職人員(主要是下派掛職的)，則借助原單位的強勢地位，對接收單位的工作指手畫腳甚至干脆取而代之。

而對于派出和接受單位來說，也面臨著一些“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養前途的公務員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說，在短期內無疑是一種損失。與此同時，派出單位還要負擔掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼。因此，有的派出單位干脆稱之為“為他人做嫁衣”。

對接受單位，則顧慮掛職時間一般不超過2年，一般不敢安排具體的、分管某方面工作的實職，這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。

這些問題，均源于實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關系模糊不清，對掛職人員的管理和考核也出現“真空”。比如，掛職與提拔使用的關系，目前各種掛職規則中都未詳細加以說明，后者只是籠統地規定“掛職表現優秀的，優先提拔使用”。

中組部曾于1994年發布《關于干部掛職鍛煉工作有關問題的通知》。2000年6月，中組部在《深化干部人事制度改革綱要》中，最終給了干部掛職明確的地位，稱之為“干部掛職鍛煉制度”。

而在當前，雖然掛職已成為干部人事制度的一個重要組成部分，但迄今都是依據中央和地方的專門文件進行的，缺少一部全國統一的條例和實施細則。

在尹冬華看來，沒有具體的管理辦法就會引發一些問題，“比如，對上級機關干部缺乏監管，就容易滋生腐敗；在地方上只能掛虛職的干部，能發揮的作用有限；掛職之后的評價，往往掛好掛壞一個樣，導致掛職缺乏激勵作用。”（摘自《大地》）