行政問責制度的困境

郭巍青

另一種“超速”

前年“4·28火車相撞事故”源于列車超速，它的后果震驚世人。與此同時，“4·28事故”在另外一個意義上，因為另外一種“超速”而引起廣泛關注。火車相撞發生于凌晨4點多，僅僅4小時之后，也就是早上8點多，鐵道部就宣布免去濟南鐵路局局長的職務。在官員的行政問責方面，這個速度是創了記錄的。

但是這種創記錄的速度所帶來的社會效果卻有點復雜。一方面，人們相信存在一個行政問責制度，相信它的確在運行并在起作用。另一方面，人們仿佛更不相信這個制度了。從后一個方面來說，質疑集中在兩點：第一，超高速的官員撤職，是有規則的嗎?在一次座談會上有專家尖銳地說，迅速撤掉某些官員，固然對安撫公眾情緒有作用，但是很難說是不是有“推脫責任”之嫌。第二，如此規模的人禍悲劇，責任追究應該到哪一級官員，這是有規則的嗎?

不幸的T195次列車超速一撞，首先撞破了鐵路安全生產方面的驚人內幕。看似戒備森嚴的各個安全關卡，其實際效果竟然相當于全線無人值守。如此一來，這一撞，也在行政問責方面撞出一連串的制度軟肋、法制瓶頸以及社會困惑。“4·28事故”注定成為考驗政府決心、能力與公信力的試金石。而不能不承認的是，圍繞著行政問責，我們實在有太多的制度尷尬與制度困境。

法律困境

仔細回顧一下不難發現，因重大責任事故而追究高級領導責任，在此之前已經有多起。

在很多人眼里，2003年成為高官因責任追究而下臺的分水嶺，更多的是因為兩個標志。第一個標志是，“非典”危機之后，責任政府、問責制等等概念從學術語言轉化成為官方語言和公共語言，越來越頻繁地出現在領導人的講話和政府文件中。這種語言的轉換代表著一個根本觀念的轉換。過去的習慣講法是“首長負責制”，意思是一把手擁有拍板的權力。但是問責制卻意味著，要對權力的使用者建立責任追究制度。第二個標志是，也是從2003年以來，建立行政問責制度成為整個制度建設一項重要內容。

行政問責走向法制化和規范化，當然是令人鼓舞的進步。然而問題也在于，行政問責制度的法律基礎和規范基礎依然嚴重不足。各地出臺的有關行政問責的法規，有些地方可能規定得很細致，例如工作時間上網聊天，擅自離開崗位等等，可以給與處罰，以此作為治理“庸官”和“懶官”的根據。但是總的來說，究竟什么職位與什么責任相關，什么權力與什么責任掛鉤，還是缺乏明確的規定。越是涉及高級官員的，越是這樣。

舉例來說，死亡30人的，屬于特大事故。膠濟線列車相撞死亡70人，當然就是極為嚴重的事故了。出了這樣的事故，負責任的應該是鐵路局長，還是更高層級的鐵道部領導?多位法律專家已經指出，在這樣的問題上，完全沒有明確的文本上的規定。

進一步說，官員為事故承擔責任的具體形式是什么?我國憲法和政府組織法里，早就已經有追究官員政治責任的“罷免”制度。而新近實施的公務員法則有“責令辭職”和“引咎辭職”的規定。這種多樣化的規定，可以理解為進步。但是苛刻地看，也可以理解為無法真的實行罷免而尋求更為寬松易行的措施。此外，寫檢討、接受批評算不算問責?撞車事故發生后，鐵道部要求全體反思，整頓各項制度，這算不算問責?所有這些，也都缺乏明文規定。

社會共識的困境

在我們剛剛發展起來的問責制度實踐中，類似的寬、嚴之爭同樣存在。與西方發達國家不同的地方可能在于，在我們這里，寬嚴之爭不是成熟的制度設計上的分歧，而是經常表現為公眾與政府部門之間的互不信任與情緒對立。在很多時候，公眾傾向于認為政府部門在責任追究方面避重就輕，拋出替罪羊，只打蒼蠅不打老虎。而許多政府官員會以各種方法規避批評，并認為公眾要求過分。這種狀況表明，問責制度所遇到的困難，不僅在于法律的不完善，也在于缺乏社會共識。

“華南虎事件”是典型而奇特的例子。網絡上沸沸揚揚、鍥而不舍的“打虎戰役”成功揭穿騙局，取得完勝，已經成為社會公論，幾乎沒有異議。唯一的異議來自陜西省政府有關部門。應該有哪個官員或部門為這樣的事情負責嗎?追究處長?追究廳長?還是追究更高層的官員?這里不僅沒有法規可做依憑，更重要的是根本沒有共識。陜西方面緊閉大門，堅守不戰，無限拖延。其背后的邏輯也很清楚：為這樣的事情而處分官員，哪怕只是一個處長，是可接受的么?

另外一個例子還是與鐵道部有關。去年春節南方發生凍災導致春運嚴重受阻，危機消除之后，廣州市政協副主席在兩會期間尖銳批評鐵道部工作混亂，要求追究部領導責任。而鐵道部發言人則反唇相譏，質疑批評者危機期間在哪里，之后鐵道部一位領導還高調自我評價鐵道部的工作可以打90分。有兩個原因使這個例子特別值得注意。首先，它清楚表明，在涉及責任歸屬問題上，當事的政府部門與社會評價之間存在很大的差異和對立。其次，與“非典”期間的衛生部和松花江污染事件中的環保總局比較，鐵道部更像是在使用以攻為守的策略，搶占高地，確保不失。如果這是對行政問責和官員責任追究的一種反應，那就的確值得深入觀察和分析了。

發展獨立的責任調查

行政問責制度不能僅僅只是行政部門內部上級管制下級的手段，它必須回應公眾的期待和要求，必須有利于提高政府在公眾的公信力，建立責任政府的良好形象。要做到這一點，應該盡快地推動和發展具有相對獨立性的責任調查和績效評估。對于像膠濟線列車相撞這樣的重大事故，尤其應該如此。

怎樣才能有獨立的調查?這在方法、程序、組織以及技術上當然需要做很多研究。但是，它絕沒有想象中那么困難。越來越多的官員到國外去培訓過、進修過、考察過了，難道不知道，現代公共管理包含了關于調查和評估的種種理論和方法嗎?關鍵還是在觀念。如果真誠地愿意負責，真心希望政務公開，就可以發展出獨立的調查。這種調查都是方法公開、程序公開、結論公開的。由此它會引導出教訓吸取和社會學習，從而超越單純的官員個人追究，也會逐漸積累社會共識，使責任政府與社會信任良性互動，相得益彰。

（摘自《南風窗》）