新中國成立以來執政黨與人大關系的變遷與發展

林伯海

關鍵詞：執政黨；人民代表大會；領導方式；執政方式；互動關系

摘要：

當代中國執政黨——中國共產黨的先進性和人民性決定了其目標與人大的目標具有一致性，這種一致性又決定了執政黨與人大之間存在非零和博弈的關系，即一損皆損，一贏皆贏。新中國成立以來，執政黨與人大的關系在前30年的絕大多數時間里表現出來的是消極的互動——黨的領導的僵化導致人大職權的弱化，人大職權的弱化又加劇了黨的領導的僵化；近30年這種關系已表現出積極的互動。在此基礎上，黨要進一步推進其領導方式從傳統向現代的轉變，為人大職權的行使拓展更大的政治生態空間，人大要充分發揮其職能作用特別是監督作用，為黨的領導和執政提供合法性的基礎和源泉，促進黨的領導的強化和人大職權充分發揮雙贏局面的形成。

中圖分類號：D251；D622

文獻標志碼：A

文章編號：009-4474(2009)05-0001-07

在當代中國，共產黨既是執政黨，又是領導黨。黨對國家和社會的領導的政治體制是歷史形成的，也是人民選擇的結果和社會主義建設和發展的需要，因而也是現實存在的。黨不但領導著國家權力機關，而且還領導著行政機關和司法機關。人民代表大會(人大)作為國家最高權力機關，它不僅產生和領導著國家行政機關、審判機關和檢察機關，而且還有權監督其工作。人大在產生和領導“一府兩院”的過程中必然會涉及到與執政黨的關系問題，人大在監督“一府兩院”的過程中也不可避免地會涉及與黨的領導的關系問題。正如有學者所指出的那樣：“社會主義國家黨與代表機關——權力機關的關系問題是20世紀政黨史和政治制度史上的一個新現象，它主要是伴隨著十月革命后布爾什維克黨執掌政權而出現的，此后的各共產黨國家幾乎無一例外地都遇到了這個問題。”…如何認識和處理好執政黨與權力機關的關系，進而建立二者之間的良性互動關系，無疑是新中國成立60年來一個考量理論工作者智慧的重大理論課題，也是一個檢驗領導者實際工作能力和水平的重大實踐課題，更是一個關乎黨的執政能力建設的重大歷史課題。

一、執政黨與人民代表大會關系的法理分析

政治學原理告訴我們，政黨不是政府，不是國家權力機關，政黨和國家權力機關的性質不同，職能不同，組織形式和活動方式都有原則區別。從性質上看，政黨是階級的政治組織，而國家權力機關是國家政權的一種組織形式。從職能上看，政黨主要凝聚人民的意愿并通過表達、反映一定階級和階層的意愿和要求來捍衛他們的利益；而國家權力機關則以自己的代議、立法和監督活動具體實現人民的根本利益。從組織形式上看，政黨是為獲取政權和維持其執政地位而設置的；而國家權力機關是代表人民來實現對國家的經濟、社會和文化活動的統治的機關。從活動方式上看，政黨主要是通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進行思想宣傳、發揮黨組織和黨員的作用以及依法來開展活動的；而國家權力機關則是借助于人民的授權而制定具有強制力和約束力的法律、法令和法規來支配、約束政府行動并監督憲法法律的有效實施。

正是由于政黨與國家權力機關在性質、職能、組織形式和活動方式上的完全不同，如果黨政不分。就意味著政黨組織取代了國家權力機關的職能和作用。這不僅與政黨組織的性質不相符合，而且還會導致以下兩種弊端產生：一是造成黨的領導機關行政化、權力化，把大量精力耗費在行政事務上，不能集中精力研究大政方針，而國家政權機構則會成為黨組織的附屬機構，難以按照自己的權限管好職責范圍內的工作，這將使黨的政治領導職能和國家政權的職能都受到削弱。二是不利于社會主義民主和法制建設。黨的方針、政策要在全社會實施，必須由國家權力機關依照法定程序，將這些方針、政策上升為國家意志。這不是簡單的形式問題，而是民主與法制建設的原則問題。黨政不分，以黨代政就破壞了這一原則，這顯然是與社會主義民主政治建設的目標不相容的。對此，彭真指出：“我們不僅有黨，還有國家。黨和國家要做的事，講內容，當然是一個東西……講形式，那就不僅有黨，還有國家的形式。”

然而，正如西方有的政治學者所指出的那樣：“在中國，多年來黨與國家的界限是不明晰的”。這種不明晰就使得我們過去在認識和處理黨的領導與人民代表大會職權的關系問題上出現了以下兩方面的誤區：一方面，誤解了黨的領導，把黨的領導解釋為“黨權高于一切”，遇事干涉人大工作，隨便改變人大的決定；不經過人大的法定程序，隨便調動在政府中工作的干部；有些地方沒有黨組織的通知，人大的法規就行不通，人大的決定就不管用，政權系統中出現混亂現象。另一方面，誤認為黨在國家工作中居于領導地位就等于“黨可以直接去指揮國家機關，或者是把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論，混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限”。

而黨的領導權和人民代表大會的職權是有本質區別的。政黨是由社會中一定階級和階層的活動分子為實現其目標而有計劃地組織起來的一種政治組織，其領導權表現在：“領導者引導其追隨者為特定目標而采取行動，這些目標代表著領導者和追隨者共同的價值和動機”。中國共產黨既是執政黨，又是領導黨，這就決定了黨的領導權是一種以號召力、說服力、影響力為特征，以提出有吸引力的政綱而為人民接受、擁護和服膺為前提，以委派自己的優秀分子到國家機關去執掌政權為標志的政治權力。誠然，黨通過其執政地位領導著國家機關，但“執政黨的領導權屬于治權(管理國家)的范圍，而不屬于主權(統治權)范圍……黨的領導權不能高于人民主權”。確認這樣一個關于黨的領導權的觀念，就是確認黨不擁有超越人大的權力。

同時，中國共產黨的先進性與人民性，決定了其目標與人民代表大會的目標是一致的。共產黨作為工人階級的先鋒隊組織，其宗旨是立黨為公，執政為民，全心全意為人民服務，用今日之提法就是“三個代表”，它除了人民的利益沒有也不應當有自己的特殊利益。“當代中國，共產黨是‘三個代表重要思想的政黨組織形式和載體，人民代表大會是‘三個代表重要思想的國家政權組織形式和載體”，二者之間盡管在性質、職能、組織形式和活動方式上有較大的差異，但它們的目標是一致的。二者目標宗旨的一致性最終決定了它們之間存在著一種非零和博弈的關系，即一損皆損，一贏皆贏。然而，由于長期以來的黨政不分，導致一些人誤把執政黨與人大的關系看成是一種零和博弈的關系，即認為加強黨的領導勢必影響人大職權的發揮，強化人大職權也勢必削弱黨的領導。這種認識進而在實踐中造成了執政黨與人大關系的復雜化，在現實政治生活中出現了所謂的“剪不斷、理還亂”的局面。

二、執政黨與人民代表大會關系的變遷

現代政治是政黨政治，政黨是國家政權的核心；政黨通過執政或參與執政承擔起對國家和社會的領導職能。在這一點上，中外政黨概莫能外。但

政黨的領導主要是一種政治、思想的領導，是在尊重、維護和支持國家機關依法行使職權的基礎上。依托其執政地位推行其綱領和主張來體現的。然而，正如有的學者所言：“在不同的政黨與國家關系模式中，不僅政黨的組織結構呈現不同的特征，整個國家的政治權力關系和政治運作過程也表現出迥然相異的狀態。”與西方國家先有議會、后有政黨不同，在當代中國，是先有政黨、后有人大，即人民代表大會制度是在中國共產黨通過武裝斗爭奪取政權走上執政地位的基礎上建立起來的。這種典型的外生型政黨一國家模式一開始就導致了執政黨與人民代表大會關系的復雜性。

第一，新中國成立至1957年，執政黨與人民代表大會的關系處在探索與適應階段。新中國建立初期，《中國人民政治協商會議共同綱領》規定：人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府，從而確立了人民代表大會制度在國家政治生活中的地位。但鑒于解放初期的特殊情況，《共同綱領》第13條規定：在中央，由中國人民政治協商會議執行全國人民代表大會的職權，而地方各級人民代表大會的職權則逐步由地方各界人民代表會議代行。在這一時期，為了實現黨對國家政權的有效領導和完成各項艱巨的革命與建設任務，中國共產黨繼續沿用了戰爭年代的一元化領導方式，黨和國家的民主生活尚未實現正常化。對此，董必武指出：“黨的組織要領導國家機關，這是不可動搖的原則；黨的領導不能代替國家機關，這也是列寧、斯大林和毛澤東同志教導我們的原則之一。但是，我們的黨的組織違反上述原則的現象是不少的。比如，法律規定省人民代表大會每年至少要開一次，但是，在1953年，我們絕大多數的省一次也沒有召開。”當然，這種現象的出現也與人民代表大會制度尚未全面建立的因素有關。

1954年9月，第一屆全國人民代表大會一次會議召開，標志著人民代表大會制度在全國范圍的全面確立。會議通過了新中國第一部憲法，為國家政權確定了基本的政治運行框架，確立了人民代表大會在國家政治生活中的根本政治地位，表明執政黨與國家關系走上了制度化與正常化軌道。1954年到1957年底的三年時間里，執政黨與人大的關系互相適應，并得到鞏固和發展。各級人民代表大會積極履行憲法賦予的職權，在國家政治生活的各個方面發揮了重大的作用；各級人大及其常委會自身的組織機構、工作程序和工作制度也不斷建立與健全；各級人民代表在涉及國家政治生活的各個領域積極行使著代表職權。從總體上看，黨與人大的關系是積極互動與健康發展的。

第二，20世紀50年代后期特別是“文化大革命”時期，執政黨與人民代表大會的關系出現“病變”與惡化。社會主義改造完成后，疾風暴雨式的階級斗爭已經結束，政權已經穩固，推行黨政不分的領導方式與執政方式的社會、政治、經濟和文化環境已發生重大變化。然而，由于黨的主要領導人對當時國內外形勢的判斷失誤，基本放棄了黨的“八大”路線，仍然沿用革命戰爭年代行之有效的黨政不分、以黨代政的方式去領導國家與社會，忽視了國家政權機關的作用，進而導致了執政黨與人大之間關系的惡化。

一方面，黨在加強其“一元化”領導的指導思想下，在以計劃經濟為基礎的社會背景下，通過體制和組織的力量，使黨、國家和社會形成“三位一體”的關系，黨的領導與黨的執政一體，直接控制國家與社會的方方面面，忽視甚至放棄了作為國家權力機關的人大的職權與功能。在這個問題上，西方政治學者奧布萊恩的分析是不無道理的，他說：“為什么在經過1954-1957年這一開局良好的第一階段后，人大對行政機關和下級政策執行的監督徘徊不前呢?很顯然，從50年代末期開始，執政黨直接插手了國家事務，指揮甚至凌駕于國家機關之上。頗有希望的人大監督不再發揮作用了。執政黨通過其人事機構的重疊設置和雙重領導，從內部控制了國家；它不再需要立法機關去監督政府官員。”這樣一來，就造成了國家政權發育不良，制度建設跟不上需要，人大職權被虛化了。

另一方面，國家權力機關職權的弱化和虛化又造成了黨的領導方式和執政方式的進一步僵化，進而削弱了黨的領導。“文化大革命”開始后，在長達八年多的時間里，全國人大及其常委會除了保留一個名稱外，沒有開過一次會議。地方各級人大和人民委員會也被集黨、政、軍、法權力于一身的“革命委員會”取代，人大的功能完全喪失。盡管1975年召開的第四屆全國人民代表大會制定了我國第二部憲法，但由于指導思想的錯誤，“七五憲法”對執政黨與權力機關之間、權力機關與執行機關之間的關系表述是極其混亂的。沒有了人大的正常運轉和職權的有效行使，有法不依，社會就混亂了，黨政不分、以黨代政的現象愈演愈烈。黨的領導不但沒有得到預想的加強，反而受到了削弱，因為，“政府一切法令都是共產黨的法令，政府一切錯誤都是共產黨的錯誤，政府沒有了威信，黨也脫離了群眾”。

以上分析表明，試圖通過越過、弱化甚至取代人大來加強黨的領導的方式是不成功的，它不但沒有促進執政黨與人大之間的良性互動，反而不知不覺地導致了二者之間的惡性互動。即愈是試圖通過越過、弱化甚至取代權力機關的方式來加強黨的領導，就愈不利于加強和改善黨的領導，愈不利于人大職權的行使及其功能的發揮。其后果是人大的權威沒有了，人大的監督削弱了，黨的群眾基礎動搖了，黨執政的合法性資源減少了，黨的領導危機出現了。

第三，執政黨與人民代表大會關系的正常化。黨的十一屆三中全會以后，以鄧小平為代表的中國共產黨第二代領導集體在總結“文化大革命”教訓的基礎上，積極推行黨和國家領導制度的改革，矯正執政黨領導與人大職權行使之間的關系。一方面，通過立憲立法來凸顯人大地位，強化人大的職權。首先是在“七八憲法”中將“七五憲法”中的“全國人民代表大會是中國共產黨領導下的最高國家權力機關”修改為“全國人民代表大會是最高國家權力機關”，從根本大法上恢復了人大這一國家權力機關的本來面貌。緊接著，通過立法在縣級以上地方各級人民代表大會設立常委會，并賦予它們監督同級“一府兩院”的職權。隨后，又在“八二憲法”中增加了強化人大常委會職權的內容，為人大常委會開展經常性的工作提供了有力的法律支持和保障。另一方面，進行黨和國家領導制度的改革。首先把重點放在理順黨政關系上，強調黨要管黨；其次，消腫裁員，從組織上撤銷那些職能與政府機構重疊的黨的部門和機構；再次，從黨的領導方式上進行變革，實行黨政分開、政企分開。黨和國家領導制度的改革，特別是“八二憲法”的通過，就從政治體制和憲法、法律的角度凸顯了人民代表大會及其常委會的地位和作用，矯正了黨與人大的關系，為黨的領導的強化與人大職權的行使提供了法律依據。

這些年來，在各級黨委的支持下，各級人大及其常委會的職能作用都程度不等地得以發揮，有的地方人大職權得到強化。在立法方面，全國人民代

表大會制定了現行憲法和4個憲法修正案，全國人民代表大會及其常務委員會制定了200多件現行有效的法律，國務院制定了650多件現行有效的行政法規，地方人民代表大會及其常務委員會制定了7500多件現行有效的地方性法規，民族自治地方的人民代表大會制定了600多件自治條例和單行條例，初步形成了以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。在選舉方面，把直接選舉人民代表大會代表的范圍擴大到縣，實行普遍的差額選舉制度；在監督方面，開展了執法大檢查工作，并使這一工作逐步走上了規范化和法制化軌道；通過審議“一府兩院”的工作報告和質詢、詢問它們的工作，行使了對它們的工作監督權；通過審查批準國民經濟和社會發展計劃、預算及其執行情況的報告，行使了財政監督權。人大職權的強化不僅健全了它的制度，恢復了它的地位，重樹了它的權威，而且還保證了黨的改革開放政策的貫徹執行，確保了國家憲法和法律得到遵守和實施；更為重要的是為黨長期執政補充了豐厚的政治資源，進一步鞏固和加強了黨的執政地位和領導權威。

如何延續和促進這種良性互動，并推動其向縱深發展呢?這就需要進一步建立執政黨與人民代表大會的良性互動關系，以便把黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機地統一起來。

三、執政黨與人民代表大會良性互動關系的建立路徑

建立執政黨與人民代表大會的良性互動關系，無疑需要一定的社會政治生態條件的支持。改革開放后，隨著政企分開、政社分開以及黨政分開，黨與國家、社會三位一體的格局有所突破，城鄉經濟自主權與相對自由得到確認，人民對某些社會資源擁有了一定的自主支配權。國家權力雖繼續保持它在宏觀調控上的必要功能，但已逐步在某些領域把“國家這個寄生贅瘤迄今所奪取的一切力量，歸還給社會機體”。于是，人民代表大會的職權逐步得到了恢復和彰顯。進入20世紀90年代，隨著社會主義市場經濟體制的確立，經濟和社會生活獲得了相對的自主和獨立，于是，國家與社會之間的權力關系從簡單的分權與集權的問題轉變為國家如何與日益獨立自主的社會力量建立新的關系的問題。這種社會政治生態的變化，不僅動搖了基于黨、國家和社會一體而形成的黨的領導體制和領導方式的政治基礎和社會基礎，而且也對黨如何領導國家和社會提出了全新的要求，這就需要從以下兩個方面盡快做出積極的回應。

其一，黨要進一步推進其領導方式從傳統向現代的轉變，為人民代表大會職權的行使拓展更大的政治生態空間。古德諾認為：“在政黨組織的力量強大而行政體制軟弱的情況下，過分開展政治控制會進一步破壞政治控制原來的目的。”在中國，黨領導人民經過長期艱苦卓絕的斗爭取得了政權，從革命黨變成了執政黨，黨的組織力量變得十分強大，這本身是一件值得慶賀的事情。然而，執政就意味著如何盡快從一個舊制度的破壞者與顛覆者轉變為一個新制度的建立者和管理者。這種轉變要求執政黨在領導方式和方法上作相應的改變，即改變革命時期行之有效的黨政不分、以黨代政、直接向政權機關發號施令的做法，通過人大進入政權之中去活動，做到民主執政，科學執政，依法執政，以強執政來體現強領導。黨的領導方式和執政方式改變了，人大行使職權的空間便會增大，人大的作用就會得到空前的發揮。

“人民代表大會制度是我們黨對國家事務實施領導的一大特色和優勢”。提高各級人民代表大會及其常委會的實際地位，維護和加強各級人民代表大會及其常委會的權威，是保障人民當家作主權利的基本要求，也是保證人大監督權有效行使的前提條件。黨“要按照總攬全局、協調各方的原則，進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執政方式，既保證黨委的領導核心作用，又充分發揮人大、政府、政協以及人民團體和其他方面的職能作用”。這是新時期黨要帶頭落實憲法、法律，以實際行動實施依法治國方略的具體表現。也是黨走向成熟的標志。黨改變過去那種通過強領導來實現強執政的傳統方式，在執政層面上多下工夫，掌握通過人民代表大會來實現執政的新機制與新途徑，逐步通過強執政來實現強領導，這無疑對執政黨與人民代表大會都將帶來雙贏的局面。

其二，人民代表大會要充分發揮其職能作用特別是監督作用，為黨的領導和執政提供合法性的基礎和源泉。就目前人大享有的立法、決定、任免、監督這四大職權的行使情況來看，其監督權的行使尤顯不力。作為國家權力機關，“人大及其常委會的監督，是國家監督中最具權威性的有法律效力的監督。它是人民行使管理國家權力的重要體現，有利于健全決策體系，減少失誤，有利于防止和消除腐敗，有利于國家機構的高效合理運轉”。各級人大及其常委會要充分行使憲法和《監督法》所賦予的監督職權，敢于監督、善于監督；要通過監督來修正和完善黨的主張，通過監督來規范和制約“一府兩院”的工作，以消除腐敗，減少失誤，進而擴大黨的群眾基礎，維護黨的執政形象，增強黨的執政能力。因為，“對一黨執政的國家而言，一個充滿活力的立法機關也許非常‘有效，盡管其代表履職時不免會干擾到國家事務，但它卻可以為執政黨提供制約政府的辦法，使政府工作與黨的政策相一致，并為執政黨提供合法性的基礎”。

人大在行使監督權的過程中，要遵行職權分工原則，抓重點、抓大事，防止越俎代庖。人大監督作為一種國家權力監督，是一種高層次的、全局性的國家監督形式，它監督的內容是國家和地方事務中的那些帶有整體性、長遠性的重大問題，包括同級行政、司法機關對憲法、法律、行政法規和地方性法規的貫徹、實施情況，本區域內國民經濟和社會發展計劃、財政預算的執行情況，經由自己選舉、任命和批準的“一府兩院”的主要工作人員的職務行為等。人大監督事項如果包攬過多、事無巨細，勢必分散精力，顧此失彼，造成監督難以到位。同時，職權分工的原則也要求人大在行使監督權時，既不失職，也不越權，不要謀求法律規定以外的權力，不允許侵犯或代替國家其他機關的職權。“我們講監督，不要把應由國務院、法院、檢察院管的事情拿過來。如果這樣，就侵犯了國務院、法院、檢察院的職權。而且第一我們管不了，第二也管不好。”而且，人大應主要或盡可能地通過評議、通告、批評、督促等方式來達到監督的目的，而一般不直接去糾正和處理違法行為，糾正和處理的行為由被監督機關及其主要工作人員去執行和實施，這有利于保證人大的超脫性和權威性。

四、結論

中國共產黨領導人民奪取了政權，建立了人民代表大會制度，而人民代表大會制度的建立又給中國共產黨的領導提出了更高的要求，需要盡快理順并處理好二者的關系。但遺憾的是，在新中國建立以來的60年時間里，執政黨與人民代表大會的關系并不盡如人意。即這種關系在前30年的絕大多數時間里表現出來的是一種消極的互動——黨的領導的僵化導致人大職權的弱化，而人大職權的弱化又加劇了黨的領導的僵化，其原因是黨的領導延續了戰爭年代的領導體制與方式。而這種關系在近30年的時間里表現出來的是一種積極的互動——黨的領導方式的變化帶來了人大職權的強化，人大職權的強化又進一步促進了黨的領導方式的轉變。但這種積極的互動關系還不夠穩固，尚需進一步加強并制度化。

在今天的中國，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，公民社會得以發育和發展，黨、國家和社會日益恢復其本來面目；加之依法治國方略的實施與推行，人民的法治意識和水平普遍提高，導致執政黨與人民代表大會之間產生消極互動因素的社會政治生態環境正在發生變化，推進二者之間良性互動關系進一步發展的因素和條件正在積聚。我們應當順應時代的要求，從政治文明建設的高度來推進執政黨與人民代表大會的良性互動關系的發展，因為這既是黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合和統一的關鍵所在，也是社會主義民主政治建設和發展的重要源泉和動力。當然，這種良性互動關系的產生、建立和完善不僅取決于中國共產黨在推進現代化建設過程中是否能不斷地與時俱進，發展和完善自身，通過民主執政、科學執政和依法執政來提升執政能力與水平，而且還取決于人大及其常委會是否敢于行使其監督權、善于行使其任免權，切實行使其決定權，慎重運用其立法權，成為名副其實的國家最高權力機關。

西南交通大學對新中國的貢獻成渝鐵路(學校參與建設的新中國修建的第一條鐵路)：寶成鐵路(學校主持設計的中國第一條電氣化鐵路)：武漢長江大橋(交大人主持建設的中國第一座鐵路公路兩用大橋，時稱亞洲第一大橋)；北京地鐵(學校參與建設的中國最早的地鐵)；杭州灣大橋(學校參與建設的世界最長的跨海大橋)；青藏鐵路(世界上海拔最高的鐵路，從勘測、設計到施工無不凝聚著交大人的智慧)；京津城際鐵路(中國第一條城際高速鐵路，學校擔當其運營前綜合科學實驗任務)；京滬高速鐵路(學校舉全校之力參戰建設)。

摘自西南交通大學前沿網http：／／qy，swjtu，edu，cn