失地農民社會保障安置：制度、模式與方向

鐘水映　李　魁

摘 要：社會保障安置是對失地農民的一種可持續安置方式。我國當前社會保障安置的運行存在著不可持續性、低水平性、一元性、不穩定性等特征。未來失地農民的社會保障應從以下幾個方面著眼：在保障內容上，應從養老保障和生活保障漸進性地擴展到其他方面；在保障資金籌集上，應將土地出讓過程中所有可得的收益盡可能回歸農民；在保障機制設計上，應充分考慮保障機制的安全性、長效性和漸進性；在保障立法上，應促使失地農民社會保障安置從行政規范性文件走向法律層面。

關鍵詞：失地農民；社會保障；安置

中圖分類號：F323.89文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0112—05

一、引言

如何對失地農民進行合理有效的安置是失地農民生存與可持續發展的關鍵所在。20世紀90年代以來，被征地農民安置方式不斷創新，由原來的農業安置、招工安置和貨幣安置發展到留地安置、入股安置、住房安置、移民安置、社會保障安置等多種方式。根據國土資源部2007年中國征地移民工作指南及監測體系建設課題《我國征地工作調研分析報告》，1978年以來，全國土地征用共安置農業人口約7280余萬人。其中，700多萬被征地農民已納入了基本生活保障或養老保障制度范疇；1200萬被征地農民實現了異地安置，600萬被征地農民通過招工轉非得到了安置，2000萬被征地農民通過調整土地得到了農業安置，其余2780萬人以貨幣安置為主，輔以其他形式的安置。

以上各種安置方式在一定的歷史階段發揮了積極的社會作用，但同時也產生了一些新的問題。如招工安置方式由于安置企業生產經營的不穩定以及被安置失地農民的素質不高，存在失地農民被安置后就下崗的狀況，失業風險較大，大部分失地農民不愿接受；農業安置方式因土地承包法的限制引致矛盾重重而難以操作；留地安置方式只能在耕地多的地方實行，并且農地資源分配存在困難；土地入股安置方式往往面臨未來巨大的風險。一次性貨幣補償（俗稱“一腳踢”）安置是近年來在社會上普遍推行的一種方式。這種安置方式按平均產值的N倍給付，簡單易行，操作方便，但仍難以保障失地人口的長遠生計。可以說，伴隨著我國工業化和城鎮化的加速發展，失地農民群體呈現日益龐大的趨勢，失地農民的分散性個體風險也逐漸演變為群體性風險。僅僅對失地農民進行一些“快餐式”安置會對他們未來的生存和發展產生不利影響，也為社會的和諧與穩定埋下了深深的隱患。因此，失地農民問題的解決需要正視問題本身并積極探討可持續的安置方式。而社會保障安置應當是一種相對具有可持續性的安置方式，值得嘗試和探索。

二、社會保障安置制度分析

正如失地農民安置方式經歷了由農業安置、貨幣安置向社會保障安置轉變的軌跡一樣，對失地農民的安置制度也經歷了由貨幣安置制度向社會保障安置制度的轉變。1986年頒布的《中華人民共和國土地管理法》雖經1998年修訂但仍僅僅對貨幣安置進行了界定，沒有與社會保障安置相關的提法和內容。而到了2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發［2004］28號）確立了“社會保障安置+留地安置（崗位安置）+移民安置”的多元安置方式。該決定提出：在城市規劃區內，當地人民政府應當將因征地而導致無地的農民，納入城鎮就業體系，并建立社會保障制度；在城市規劃區外，征收農民集體所有土地時，當地人民政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；對不具備基本生產生活條件的無地農民，應當異地移民安置。這項政策雖然規定比較籠統，但是提出了對失地農民建立社會保障安置的要求。

當前實踐中，失地農民社會保障安置的制度依據主要由三部分組成：一是國務院頒發的規范性文件，如《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導的通知》（國辦發［2006］29號）、《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號）。這兩個文件主要從社會保障安置原則、分類安置、保障水平、資金來源以及保障措施等幾個方面進行了規定，初步形成了失地農民社會保障安置的框架。二是國務院職能部門發布的一些規范性文件，如勞動和社會保障部、國土資源部《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》（勞社部發［2007］14號）；三是地方政府（省、自治區、直轄市和較大的市）頒布的地方行政規章，如江蘇省2005年9月頒布的《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》等。可以看出，失地農民社會保障安置的制度安排主要來源于上述規范性文件。由于這些行政規范性文件的法律層級明顯較低，難以擔當未來越來越多的失地農民社會保障安置的重任，而且對于失地農民而言，這樣的社會保障安置的制度安排還有許多不盡人意之處。因此，從這個角度來看，未來失地農民社會保障安置的制度依據應逐漸從行政規范性文件上升到法律層面，全國人大常委會應盡快出臺失地農民社會保障安置方面的法律，使失地農民這一弱勢群體的安置得到廣泛重視，使失地農民的安置工作真正有法可依。

三、社會保障安置模式與實踐

總體來看，關于失地農民社會保障安置的模式，存在兩種基本看法：第一種看法是，由于失地農民所承受的社會風險與市民沒有區別，因此應建立與市民相同的社會保險制度，為城鄉社會保障制度接軌和失地農民市民化提供制度通道。［1］第二種看法則認為當前將失地農民社會保障安置與城鎮完全接軌很不現實，主張建立一種專門針對失地農民的保障制度。具體而言，究竟建立何種失地農民的社會保障安置模式，目前有幾種觀點不盡相同。朱明芬認為，對于土地全部或大部分被征用的失地農民，應建立、健全養老保障制度，在條件許可的情況下，為社區失地農民購買大病醫療保險，同時，對喪失勞動能力的失地農民實行最低生活保障制度。［2］徐琴認為，征地補償政策調整的重點應當在于長期的就業補償和社會保障補償，建立與市場經濟條件相適應的貨幣補償、就業培訓與安置、創業扶持和社會保障相結合的模式。［3］更多的研究則建議建立養老保障、醫療保障、失業保障、最低生活保障、就業培訓等“一攬子”的保障模式。［4］

從各地具體實踐來看，中央政府放權給地方政府，由地方政府對失地農民社會保障安置進行探索和創新，因地制宜制定具體可行的措施。

2001年，國土資源部正式批準嘉興、蘇州、蕪湖等九個城市進行全國首批征地制度改革試點。應該說，在各地政府的積極實踐和探索下，失地農民社會保障安置工作已經取得了一定的成果。各地結合實際，大膽進行制度創新，形成了一些失地農民社會保障安置的有效模式。歸納起來，目前失地農民社會保障安置模式可以總結為如下六種（見表2）。

從失地農民社會保障安置的實踐看，雖然各地在探索創新的基礎上形成了失地農民社會保障安置模式的日益多樣化，但是這些安置模式仍存在一些值得探討的問題。例如，將失地農民納入具有低保障、廣覆蓋特點的農村社會養老保險體系，并不利于建設城鄉統一的社會保障體系；將失地農民納入城鎮社會保障體系則面臨資金來源不足等問題；將失地農民納入商業保險，在政府、代管商業保險機構以及失地農民之間存在著信息不對稱和“委托—代理”風險問題，而且只能覆蓋到有限的高收入群體。這些問題歸納起來，表現出目前失地農民社會保障安置的探索，往往是以解決眼前的困難和問題為重，呈現出不可持續性、低水平性、一元性、不穩定性等特征。具體而言，一是保障的不可持續性。從保障對象來看，大部分地區（如成都等地）按照年齡層次對失地農民進行保障，實施后的結果是，失地農民中真正得到實惠的是那些即期領取養老金的老年人，而青壯年失地農民需要靠自己的能力買社會保險，這對于既失地又需要繳納保險費用的年輕勞動力來說，缺乏持續的動力，很難長久堅持下去。從保障資金來看，政府從土地收益中拿出的補貼較少，只占10%—30%，這種過度依賴失地農民征地補償費來建立社會保障制度的情況是很難持續的。從保障運行機制來看，在實際操作中保障資金存在著“跑、冒、滴、漏”的現象，這與保障資金的運行機制和監督機制的不健全有著直接的關系，不利于失地農民社會保障安置的長遠發展。二是保障的低水平性。主要體現在對失地農民的保障限于“生存型”保障，缺乏“發展型”保障。一些地方針對失地農民所進行的一些工作，如技能培訓和職業介紹等，都沒有建立一種穩定的長效機制，僅僅將其作為補償的一個過渡。三是保障內容的一元性。對于失地農民來說，土地補償水平太低且保障內容過于單一，一般僅包括養老保險，而醫療保險、失業保險、工傷保險等僅在沿海一些經濟比較發達地區出現，遠未普及推廣。四是保障的不穩定性。作為一種新的安置辦法，失地農民社會保障安置在我國僅僅實行了幾年，盡管進行了很多探索，但仍有一些問題尚待解決。一些失地農民尤其是那些在經濟發展水平較低地區、文化層次不高的失地農民對養老保險、醫療保險等存在著許多認識誤區。這些因素導致了一些地區的失地農民不愿意參保、害怕參保，或者參保后又退保，加大了社會保障的不穩定性。

失地農民社會保障安置的關鍵是如何保障長期的支付能力。如果一個社會保障方案缺乏穩定可靠的資金供給，那么這樣的方案設計也只是安置失地農民的權宜之計或空中樓閣。失地農民社會保障資金來源主要包括以下四個部分：一是政府土地出讓金收入（除去補償安置費等必要支出）；二是農村集體的經濟積累和土地補償費；三是失地農民應得的一次性補償安置費；四是其他資金來源，如失地農民自籌資金、財政撥款、慈善機構捐贈以及失地農民社會保障基金運營收入等。其中，前三部分是主要的資金來源渠道。在資金籌措問題上，學者討論的焦點主要集中在資金來源渠道的分擔比例上，其基本的思路是由政府、集體、個人按一定比例分攤。［5］［6］其中主張由政府承擔大部分保障資金的呼聲越來越高。一些研究者明確指出，政府承擔10%—20%的比例太低，主張政府應承擔30%的籌資比例。［7］盧海元提出保障資金應由政府進行多渠道籌集：一是政府給予一定比例的財政撥款；二是從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10％的資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時，按照每平方米30元以上的標準提取資金；四是從土地儲備增值收益中提取10％的收益；五是通過全國社會保障基金投資收益、社會各界捐獻、國有資產變現收入等渠道籌集資金。［8］實際上，探討保障資金是由政府、集體還是個人承擔意義并不是太大，因為這些資金主要來源于土地的征收和有償出讓，只要將土地出讓過程中的收益盡可能返還給失地農民，就能夠為社會保障資金的籌集提供可能。

各地的實踐情況是，浙江、山東、江蘇、河北、福建、廣東等省的社會保障資金的來源基本上都是由政府、集體、個人分別從土地出讓金、土地補償費、征地安置補助費進行列支和分攤。而浙江、山東、江蘇、福建等地由政府、集體和個人承擔的比例均為30%、40%、30%。實際上，三個籌資渠道的承擔比例是視各地的經濟發展水平、保障內容、土地補償費和安置補助費的規模以及失地農民的數量等情況決定的。各地應實事求是，充分考慮當地的實際情況，量力而行，建立適合當地經濟社會發展條件的保障內容和機制，進而進行相應的資金籌集。對于保障險種較多、保障資金需求量比較大的地區，如果集體和個人所分別承擔的土地補償費和征地安置補助費尚不足以應付資金分擔比例，那么，不足部分應由政府從土地出讓金中補充。這種做法可以在一定程度上避免因集體或個人籌資不足而導致的資金鏈斷裂問題，從而保證保障機制的正常運行。

四、社會保障安置方向

失地農民社會保障安置的未來方向關鍵在于找到一種保障水平合理、可持續、穩定并且適合當地經濟社會發展的安置模式。由于我國各地的經濟社會發展情況不同，失地農民社會保障安置在全國不可能實行統一的模式。因此，各地要根據當地的條件著力進行政策創新和模式選擇。為此，需要對以下三個方面予以重點把握：

（一）保障內容的確定

根據1952年國際勞工組織《社會保障（最低標準）公約》，失地農民社會保障安置應采取“一攬子”安置模式，即是一個包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險等在內的“一攬子”保障體系。但以目前我國失地農民的實際情況尤其是財政上的可承受性來看，馬上建立起非常完善的社會保障體系是不現實的。實際上，失地農民對于社會保障內容的需求程度是不一樣的。按強烈程度依次為最低生活保障、養老保險、醫療保險、失業保險、工傷生育保險等。因此，可采用以下舉措：首先，從保障的具體內容來看，應采取漸進性的辦法逐步擴大失地農民社會保障安置的內容。先行建立養老保險和最低生活保障制度，并以養老保險和最低生活保障為突破口，逐漸向失業保險和醫療保險推進，繼而擴大到工傷保險和生育保險等險種。考慮到各地的經濟發展水平不同，各地應根據當地實際情況制定出切合實際的推進順序。最低生活保障為農民失地后的即期生活保障，養老保險為遠期生活保障。這兩個保障是失地農民最起碼的生活保障。因此，各地要先行滿足這兩大保障需求，再視當地經濟發展水平和實際情況在其他保障內容方面進行拓展和延伸。其次，從養老保障對象來看，應針對不同年齡段的失地人口實行不同的養老保障措施。這在不少地方已經進行了實踐，但處于16—40歲年齡段的年輕勞動力需要自供部分社會保險統籌費。因此，針對這部分群體必須結合就業安置進行，以就業安置促社會保障安置。再次，從保障對象所處的地理位置來看，不同地理位置的失地農民社會保障安置的措施也應有所不同。對于城中村、城鄉結合部、近郊村，征地后應盡量將失地農民納入城鎮社會保障體系；對于邊遠農村，可先將失地農民納入農村社會保障體系，待時機成熟后再與城鎮社會保障體系接軌。

（二）保障資金的籌集

資金籌集是社會保障安置運行的基礎。社會保障資金的來源必須穩定、暢通、可持續。在實際操作中，考慮到失地農民承擔保障資金的不現實狀況，社會保障資金可采用“存量+增量”的方式解決。征地補償費為保障資金的一次性存量供給。增量部分來源于政府土地征收后的增值或土地使用過程中的收益。農民失去土地的長期種植收益，可以通過分享土地的增值收益來替代。據國土資源部征地制度改革研究課題組調查得出的結論，如果把征地成本價視為100，那么擁有集體土地使用權的農民只得到5%—10%的份額，擁有集體土地所有權的村級集體經濟組織獲得25%—30%的份額，政府及各部門則占有了60%—70%的份額，而從成本價到出讓價之間所生成的土地征收巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。從目前情況看，土地征收后的增值收益主要進入了地方各級政府的“財政口袋”。這不僅加劇了失地農民社會問題的嚴重性，而且愈加誘發了地方政府征地的強烈動機。土地增值收益應當“取之于民（失地農民），用之于民（失地農民）”，不能充當地方“土地財政”的源泉。因此，應將土地出讓金優先用于失地農民社會保障安置的支出。總而言之，失地農民社會保障資金的籌集要從土地出讓過程中所有可得的收益中予以解決。

（三）保障機制的設計

各地在設計保障機制時應因地制宜，與當地經濟發展水平相適應，與不同年齡段失地農民的需求相一致。其一，基于不同年齡段的保障運行機制。目前，一些地方已經對失地農民按年齡進行細分，如老年、中壯年、幼年等，有的地方甚至在此基礎上再進行細分，制定符合不同年齡段失地農民的保障機制。根據當前農村的情況，中年勞動力（45—60歲的勞動力）就業非常困難。因此，建議按照四分法——即老年、中年、青年勞動力、幼年，分類設計保障機制。對于老年和中年人口直接進行保障；對于青年勞動力，結合就業安置，實行個人繳費與社會統籌相結合，分擔比例視當地經濟發展情況而定；對于幼年人口按照一次性貨幣安置予以保障，將來按城鎮新增勞動力對待。其二，基于安全性的運營監管機制。對失地農民而言，社會保障資金的安全性至關重要。因此，應加強社會保障資金安全監管，避免出現人為風險和內幕腐敗。要平衡好保障資金的安全性與盈利性的關系，避免因盲目盈利而損害資金安全。在具體操作上，失地農民社會保障事務管理機構、資金管理機構、監督機構以及評估機構之間應保持各自的獨立性。事務管理機構負責失地農民社會保障的日常事務辦理；資金管理機構負責資金的保管、穩健性運營增值以及資金發放等；監督機構負責對機制運行和資金使用進行監督；評估機構負責定期或不定期對資金運營和使用情況進行審計和報告。其三，失地農民社會保障應逐步向城鎮社會保障體系靠近，漸進實現城鄉統籌的一元化社會保障制度。這就意味著失地農民社會保障必須由淺入深，由點和線到片和面，在條件允許的情況下逐步拓展保障的內容，提高保障水平，不可盲目冒進。失地農民社會保障作為一個過渡性的保障辦法，在將來條件成熟的時候必然與城鎮社會保障制度合軌。

參考文獻

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責任編輯：海 玉