社區內“需求的自我供給”式灌溉管理制度改革的探討

孔祥智　史冰清

摘 要：20世紀80年代以來，我國進行了水資源管理制度改革。這種改革主要由政府推動，缺乏與改革直接參與者農戶的互動，最為關鍵的管理制度內部的治理結構沒有進行實質性的改革。因此，引導農戶積極參與到改革中來，由農戶根據自身需求主動提供相應新制度，能較好地解決原有制度中產權不明晰、產權與管理權分離，缺乏有效的激勵、約束機制等問題，實現社區內農田灌溉的適度治理。在改革的具體過程中，應注意農戶生產投資的風險程度、村莊中的“精英”作用的發揮等因素從不同方面影響農戶參與改革的行為，影響改革的效果。

關鍵詞：農田水利；制度改革；自我供給

中圖分類號：F303文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0100—06

我國早在20世紀80年代就開始了水資源管理制度改革的嘗試。90年代后期至今，這種改革一直處于初探階段。一些研究表明，目前的改革主要由政府推動，缺乏與改革直接參與者農戶的互動，最為關鍵的管理制度內部的治理結構沒有進行實質性的改革。如何引導農戶積極參與到改革中來，實現更多的實質性改革，是當前和未來一段時間迫切需要解決的問題。［1］山東省費縣大田莊鄉是全國最早進行農田灌溉管理制度改革的地區，也是由農戶主動發起、政府推動、兩者較好互動并取得明顯效果的典例。本文試對其具體改革過程進行分析探討，以揭示其改革的組織制度、運行機制及主要影響因素。

一、農田灌溉管理制度創新過程的理論分析

我國現行的農田灌溉管理制度在一定程度上是對人民公社時期集體經營管理體制的延續。我國農村實行合作社和人民公社時期，國家按照“民辦公助”原則，對集體經濟組織興建的小型農村水利給予補助，建成的設施歸公社或生產隊集體所有，實行集體管理。那時，所有權是清晰的，所有權與經營管理權一致，工程維護管理較好。［2］隨著人民公社制度的解體、村民自治制度的實行和土改后農民微觀經營主體地位的恢復，之前的“民辦公助”集體管理公共品的制度發生變化。相應地，灌溉管理制度也調整為“專管和群管”相結合的體制，但主要還是以集中式的行政管理為主，其形式仍是計劃經濟管理模式。在這種制度下，水資源和灌溉設施的所有權、管理權和使用權是模糊不清的，用水者對水資源和水利工程的權責概念十分模糊。由于灌溉體系具有“公共池塘資源”的某些特性，而現有的制度卻缺乏明確的產權界定和有效的激勵、約束機制，使用水者中一部分人努力改進資源系統的成果只能與其他人共享，而沒法將其排斥在外。搭便車的誘惑使用水者沒有了維持水資源合理利用和水利工程有效運行的積極性和動力。每個用水者都爭相獲取灌溉用水投入生產過程以獲得收益，卻忽視了因水利設施的無人維護、加速損壞和水資源過度浪費等帶來的延期成本。這必然造成灌溉體系的有人用、無人管、用水秩序混亂、水資源浪費嚴重等局面，農田灌溉體系幾乎“癱瘓”。

為了實現生產要素的有效配置，水資源作為一種必需的生產要素投入生產過程。但在現有灌溉管理制度下，農田灌溉體系無法滿足用水者的生產需求。為了解決這個問題，用水者對新制度產生需求，但一套新的制度替代舊的制度，主要取決于這兩套制度的收益成本比較。這可以界定為制度變遷，制度變遷的成本包括轉換成本，也包括監督和實施成本。［3］由于制度變遷的成本高昂，所以舊制度的替代十分困難，只有在足夠的利益需求驅動下，理性的農戶才會對新制度產生迫切需求并有促進其取代舊制度的動機。即如果用水者對制度變遷帶來的預期收益高于其成本，制度變遷才具有初始可能性（見圖1）。

一方面，由于灌溉體系具有“公共池塘資源”的特性，市場無法介入其中或存在介入的低效率。另一方面，在現有制度下，政府和用水者之間缺乏有效的信息傳導機制。由于信息不對稱等因素的影響，政府很難針對不同地區提供合理有效的新規則。在新制度無外部可得性或獲取成本太高的情況下，具有共同利益需求的用水者對制度的需求實行自我供給方式，自己組織起來，進行自主治理。這種做法有可能在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，有效地避免投機主義行為，取得持久的共同收益，實現制度變遷。而且在世界范圍內人們所看到的是，無論國家還是市場，在使個人以長期的、建設性的方式使用自然資源系統方面都不是很成功，而許多社群的人們卻借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，在一個較長的時間內，對某些資源系統成功地實行了適度治理。［4］下文就以山東省費縣大田莊鄉農田灌溉管理制度的改革為例，對其改革的具體過程進行分析。

二、大田莊鄉農田灌溉管理改革過程的案例分析

（一）大田莊鄉改革的總體背景

大田莊鄉地處費縣北部蒙山腹地。20世紀90年代初，大田莊鄉開始了農田灌溉管理改革，改革的大體歷程分為三個階段：

第一階段，從20世紀50年代到90年代初，大田莊鄉經歷了和國家整體農田灌溉管理制度相一致的變革。即從計劃經濟時代的按照“民辦公助”原則進行建設，人民公社或生產隊集體管理，改變為國家停止對小型水利設施的直接投資，灌區實行專管和群管相結合的“新制度”。這種體制因存在諸多問題，已遠遠不能適應新形勢下高效農業快速發展的需要。

第二階段，從1992年到1996年，大田莊鄉部分村的用水農戶根據自身需求創新性地嘗試私人投資管理農田水利設施，一部分農戶利用便利的地理位置自己投資建設小型水利設施，有力地促進了生產的發展，也為農田灌溉管理方式提供了新的思路。

第三階段，1997年以后，大田莊鄉對各村在農田灌溉管理改革過程中出現的各種成功方式進行總結和推廣。1997年，大田莊鄉政府決定放開農田水利設施的建設權，鼓勵農戶投資經營小型水利設施，允許各村根據自身特點，以各種形式對原有的投資管理體制進行改革嘗試，并依據“誰投資、誰受益、誰建設、誰所有、民建、民有、民管”的原則，給予投資農戶一定的補貼。這極大地調動了用水農戶投資小型水利設施的積極性，使其成為水利建設、水資源開發的主體。

可見，大田莊鄉由用水農戶發起、政府支持、通過兩者互動進行的改革，開創了小型農田灌溉管理制度改革的先河。在改革過程中，周莊村和黃土村是開展最早并且進展得比較好的兩個村。為了進一步探討大田莊鄉農田灌溉管理改革的具體過程，下文僅以這兩個村為例進行分析。

（二）周莊村和黃土村的具體改革過程

1.改革的初始動因

（1）種植結構的調整引起農戶對水資源的迫切需求

從要素配置結構的角度看，農業生產的各種資源之間有著密切的關系，而土地、投入資本、種植作物類型等因素會影響其對水資源的需求量。所以，農戶對“水”這種生產要素的需求程度取決于灌溉用水對其家庭經濟活動的影響程度。在種植傳統糧食作物時，由于增加灌溉對作物的產量和品質的影響不明顯①，且傳統糧食作物的畝均收入很低，農戶缺乏對水資源的迫切需求。而自20世紀80年代中期開始，黃土村和周莊村相繼進行了“分山”活動，部分村民開始了經濟作物的種植，隨后擴展到耕地種植結構的調整。到90年代初，周莊村繼黃土村之后也基本上改種以水果為主的經濟作物。在種植水果等經濟作物時，由于增加灌溉對水果等經濟作物的產量和品質的影響比較明顯，且水果等經濟作物的畝均收益也較高，灌溉的經濟回報率較高，因此，農民為了實現其預期的種植收益，就要保證較充足的灌溉用水。農戶對水資源的需求自然大大增加。

（2）現有的農田灌溉制度和條件不能滿足農戶對水的需求

20世紀90年代初周莊村僅有一座蓄水量達20萬立方的?、蛐退畮?，是1976年由全鄉村民以出義務工的形式就地取材修建的。而黃土村在20世紀80年代剛分山時，根本沒有可供灌溉的水利設施，全村灌溉困難，缺水現象嚴重。這種現象一直持續到1990年。1990年鄉政府補貼工程材料，由全村村民集體出工，共修建了15道小型攔河壩，這給村民用水帶來方便，一定程度上緩解了村民的用水壓力。由于兩村的主要灌溉設施都是由村民集體出工修建的，所以水利設施屬于村集體所有，由村集體管理。但在實際運營管理的過程中，由于沒有具體的用水規則和約束機制，用水秩序混亂，設施毀壞、折舊速度加快，且水資源浪費的現象很嚴重，水費的收繳工作也很困難。另外，由于灌溉系統天然具有“公共池塘”的一些特性，那么在現有制度下，個人對灌溉系統維護和改造的成果很難排外。［5］因此長期以來，灌溉設施因用水者普遍搭便車的心理逐漸形成了“有人用，沒人管”的局面，由于長年失修，灌溉系統的供水能力急劇下降，缺水現象很嚴重。

由此可見，一方面，兩村的村民因為經濟作物的種植，對灌溉用水的需求十分迫切，另一方面，兩村可用的農田灌溉設施不僅數量很少，而且因管理不善、年久失修等問題質量也較差，可利用效率很低，遠遠不能滿足生產需要。因此，現有的農田灌溉制度和條件很難滿足村民調整種植結構對水的需求，供需矛盾突出，用水農戶必然對新的灌溉管理制度產生一種強烈的需求。

2.新制度實施的基本可能性

（1）有利的外部制度環境減少了新制度供給的成本

制度變遷的成本包括很多種，其中比較重要的一種是外部制度環境。黃土村和周莊村灌溉制度改革的外部制度環境是相對優越的。在村莊內出現一部分農戶為了滿足自身灌溉需求而創新性地嘗試獨戶或聯戶投資建設小型水利設施的情況下，鄉政府推出“誰投資、誰受益、誰建設、誰所有、民建、民有、民管”的政策，保證用水戶投資的所有權和收益權，以鼓勵社區村民以各種形式投資建設小型水利設施。這給農戶投資小型水利設施營造了良好的的制度環境，降低了小型水利設施管理體制的改革成本。

（2）經濟作物的高回報率增強了用水農戶對改革成本的支付能力

用水戶對灌溉管理改革預期收益的評估主要依賴于灌溉的經濟回報率。種植傳統糧食作物，畝均收入很低，平均畝均純收入約為400—500元②，這使得通過改革獲得“水”這種生產要素的成本相對較高，農戶沒有足夠收入支付投資改革的費用。而種植水果等經濟作物，畝均收益較高，畝平均純收入約為2500—3000元③，其經濟收益價值較高④。由于灌溉和經濟作物的產量、品質具有天然的相關性，這使得對灌溉投入的經濟回報率也相應隨之升高。農戶能從農業凈回報率中獲得足夠的收入支付投資費用，增強了其對改革成本的支付能力。

（3）良好的產銷渠道降低了農戶生產投資風險，從而增強了其承受改革風險的能力

由于經濟作物的生產投資風險較大，農業生產預期收入可得性也在一定程度上影響著農戶對生產的投入。如果供給投入與市場產出之間能建立良好的關系，從生產到銷售比較穩定、順利，則這種商業體制能降低一定的生產投資風險，從而增強農戶承受改革風險的能力。黃土村通過建立“果品協會”的形式較好地解決了這個問題。黃土村“果品協會”成立之后，在農戶和銷售商之間搭建起了一座交易平臺，有力地提高了農戶的談判能力，保證了穩定的客源和銷路，顯著地降低了農戶的投資風險，增強了農戶投資的積極性和抵御風險的能力。

3.新制度的供給和運行機制

（1）村莊“精英”在新制度的供給中發揮重要作用

正如奧斯特羅姆所言，解決公共池塘集體行動問題的首要因素是新制度的供給。在黃土村和周莊村的灌溉管理新制度供給的過程中，村莊中的經濟和政治精英們發揮了主要作用。在實行的新制度中，周莊村和黃土村共有的模式是對原有的集體水利設施以公開競標的形式發包給農戶；兩村各自不同的改革方式是，周莊村鼓勵農戶以獨戶或聯戶的形式投資建設各種小型水利設施，而黃土村采用組建用水者協會的形式投資運營灌溉系統。

根據我們的調查，周莊村第一個投資修建小水利的張某和第一個參與承包小水庫的王某都是退伍軍人。這兩位村民稱得上是本村經濟“精英”的代表。村莊經濟“精英”通常被村民認為聰明、能干、吃苦耐勞，見多識廣，是村里的富裕典型，在村中享有較高的聲望。因而在張某和王某率先投資修建小型水利設施來解決生產中用水困難問題后，其他村民看到了這種方法帶來的效益，紛紛模仿，由此帶動越來越多的農戶的參與。這種通過“示范——模仿”加以推廣的方式無疑大大降低了新制度的組織運行成本。

此外，周莊和黃土村把原由集體經營管理的水利設施發包給愿意承包的村民，由村民獨戶或聯戶承包經營的想法和成立用水者協會投資經營水利設施的創意都來自于歷屆村領導，并由他們具體組織實施。奧斯特羅姆在自主治理理論中提出，制度供給問題包括由誰來設計自治組織制度，哪些人有足夠的動機和動力設計組織，并能承擔相應的組織成本等。可見找到制度的設計者和承擔者非常關鍵。村莊中的“執政者”要負責處理村中各方面事務，在遇到現實的困難和矛盾時，往往需要創新，改革以往的方法或制度，所以他們有責任和動力去設計新的組織制度。而其所設計的方案是否可行并能否有效地解決問題，則在很大程度上取決于他們的經濟運作能力和組織管理能力。在現實中，村干部大都是村莊中文化水平較高、有較好的群眾基礎和實際工作能力的人物，他們思想開放，視野開闊，具有創新精神，是農村經濟和社會發展的主要開拓者。［6］他們既有動力設計新制度也有能力承擔相應的組織成本?？梢姡鳛榇迩f中的“政治精英”，村領導在一個新制度的設計和具體實施過程中的作用和影響是深遠的。

（2）新管理體系的組織特點及運行機制

第一，兩村在新管理體系的組織和運行機制上具有一些共同的特點。這體現在兩村都采取了對原有集體水利設施公開競標的發包模式。周莊村原有的小Ⅱ型水庫是一座集體修建的水利設施。自1982年起，周莊村開始將其以公開競標的形式發包給村民經營，村民可以獨戶或聯戶的形式承包，四年重新發包一次，承包戶與村集體簽訂承包合同，每年交一定的承包費，獲得水庫經營權并承擔維修責任。和周莊村類似，黃土村在20世紀90年代中期由村集體決定把村里原有的15座小水壩發包給村民經營管理，也是由村民獨戶或聯戶承包，承包戶與村集體簽訂承包合同，每年交750元的承包費，并承擔維修責任。

第二，兩村在新管理體系的組織和運行機制上具有各自不同的創新方式。這體現在周莊村采取以用水者自身投資建設水利設施為主的創新模式，黃土村則實行組建用水者協會的創新形式。這與兩村的自然地理環境有密切的關系。周莊村是典型的“山中村”，四面環山，村中山泉河道比較多且地處河道上游，豐富的水資源大都分布在村民的耕地附近，河道所經山勢也不陡峭。由于自然條件較好，所需構建的灌溉系統和工程也就相對簡單，村民需要投資建造的灌溉設施也不復雜，建造成本很少。2000年后，建造成本雖稍有增加，但幅度不大。因此周莊村水利設施的特點突出表現為“小”型，且建造比較容易，相對成本不是很高，農戶大都獨戶投資建造。而黃土村的情況有所不同。黃土村域內的河道較少，并且距離村民的耕地較遠，河道流經的山勢也比較陡峭，水資源開發比較困難。因此，黃土村灌溉系統的建造較為復雜，規模較大，所要求的技術和設備水平也較高，單個農戶或幾個農戶聯合都很難完成這樣的工程。在這種情況下，通過集體力量修建一座大型攔水壩是一個好的選擇。1999年，在有關專家實地考察勘測后，村里召開了村民代表大會，最終通過修建大型攔河壩“青龍崮”的決議?！扒帻堘摹惫こ虤v經一年半時間完工，蓄水量達到10萬立方米，一次可灌溉800畝耕地，基本上解決了全村人的生活、生產用水問題。目前，該攔河壩由黃土村股份制用水協會“三農用水協會”經營管理，協會實行自愿加入的原則，會員以所投的工折成現金的形式入股，按照股份的多少享受不同級別的權益?？梢?，由于村莊不同自然資源的約束，其所建造的水利工程的規模及復雜性也不同，相應地，其運行和組織管理所要求的技術水平也不同。黃土村由于工程系統規模和復雜性的增加，正規的技術工程知識和組織管理方式也隨之變得非常重要，通過成立用水者協會這種專管機構來建造、維護水利設施的方式顯然更加符合其具體情況。