不動產登記的行為特征和瑕疵救濟

徐英軍

摘 要：我國不動產登記以相關民事法律關系或法律事實（原因關系）為基礎，既借助公權力強化物權公示制度，又實現政府“信息供給”等經濟行政職責。不動產登記瑕疵在所難免，對此，最快捷的救濟方法是直接向登記機構申請更正登記和異議登記，進行行政（內部）救濟。對不動產登記瑕疵的司法救濟途徑不能一概而論，應具體分析造成登記瑕疵的原因、登記機構是否存在違法行為和爭議的性質來確定。

關鍵詞：不動產登記；行政確認；登記瑕疵；權利救濟

中圖分類號：D923文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0086—03

在物權法定原則下，不動產登記制度成為不動產物權制度的重要基礎，沒有健全的不動產登記制度，就沒有完善的物權法律制度；而沒有健全的登記瑕疵救濟制度，不動產物權也就無法得到切實保障。我國《物權法》、《土地登記規則》和《房屋登記管理辦法》均未對不動產登記瑕疵的救濟制度作出明確規定，致使實踐中不少當事人無法及時有效地維護自身權益。鑒于此，有必要分析不動產登記的行為特征及登記瑕疵的成因，選擇不同情形下的救濟途徑。

一、我國不動產登記行為的基本特征

1.以民事法律行為或法律事實為登記基礎和依據，公權力對登記內容的意思介入程度較低。在我國，物權的設立和變動基于當事人的民事法律行為（如當事人之間就不動產買賣、互換、贈與以及分割、合并等形成合意）或非法律行為（如司法判決、仲裁裁決、行政征收決定等），不動產登記程序依當事人的申請或公權機關的“囑托”而啟動。不動產登記機構行使審查權時對登記申請人的權利義務不具有也不可能具有直接處分性，其既不能創設權利也不能增設義務，登記內容從根本上取決于基礎民事法律關系或法律事實（統稱為原因關系），登記所證明和確認的是既存事實和法律關系。不動產登記行為雖然也伴隨一定的法律效果，但與直接因行為人意志而產生法律效力的法律行為不同，其只是在相對人的民事權利上疊加了一層官方認可的色彩。正如梁慧星先生所言：“不動產登記在本質上是國家證明行為，而不是批準行為。”①

2.以登記機構進行必要的實質審查為程序性要素，是否準予登記由登記機構單方決定。基于對不動產登記公信力的維護和交易安全的保障，《物權法》賦予登記機構對登記申請進行實質審查的職權（囑托登記除外②），審查的內容包括：查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料；就有關登記事項詢問申請人；要求申請人補充材料對不動產有關情況予以進一步證明；必要時實地查看等。審查的重點是不動產權利人的身份是否真實、物權變動的原因與事實是否相符等涉及交易安全的事項。顯然，這種一定限度的實質審查模式有助于保障登記內容的真實和維護登記的公信力，符合我國市場經濟初期的國情特點和實際需要。在這種審查模式下，登記機構對登記申請的審查和決定是回應申請而為的單向、不可逆的職權行使過程，登記機構有權決定登記與否，這一決定不論是否符合申請人的意思和要求，都對其產生法律效力。正因如此，登記機構對故意破壞登記秩序的相對人得享行政處罰權。在德國，學界盡管對不動產登記與不動產交易法律行為之間的關系存在爭議，但公認不動產登記是外在于法律行為而與其并列的官方行為。③

3.既借助公權力強化物權公示制度，又實現政府“信息

供給”等經濟行政職責，產生民事和行政的綜合法律效力。不動產登記行為的民事法律效果首先是產生物權的設立、變動和公信效力。不動產登記產生的物權公信效力兼具行政法律效果，盡管登記申請人的目的是確認特定的民事權益，但登記機構在確認私權的同時又維護著公益和公序。登記機構除了為公眾的不動產交易提供登記服務外，還肩負信息供給（權利公示、信息查詢）和秩序保障（交易警示、權利保全）的職責，這種通過干預物權法律關系而產生的行政效果在預告登記、異議登記和司法保全登記中表現得尤為顯著。不動產登記行為產生的更為明顯的行政法律效果在于，通過對包括房屋拆建、土地利用在內的重要經濟數據和信息進行收集、評價并向相關公共部門及社會公眾傳送、供給，不僅為征收相關稅款提供了依據，也有助于對關系可持續發展的稀缺性土地資源的利用進行調控，從而為政府履行經濟行政職責奠定了基礎。“國家機構的經濟信息活動不限于為內部的經濟立法和經濟行政服務，通過各種形式的提供信息的行政行為，它還得到了對外向私人經濟主體產生影響的作用。”④在申請登記的過程中，登記申請人不自覺地配合政府完成了信息的收集工作。可見，不動產登記行為應定性為公權行為（在我國即為行政確認行為）。我們既不能因為對不動產登記制度作出原則規定的《物權法》的民法屬性而認為不動產登記屬于民事行為，也不能因為不動產登記行為直接產生使特定的民事權利義務關系得以確立的效力，而陷入“維護私權的行為即為私法行為”的邏輯誤區。

二、不動產登記瑕疵的成因及行政救濟途徑

1.登記瑕疵的成因。不動產登記瑕疵的成因可概括為以下三種：（1）登記機構的違法行為，如登記機構違反登記程序；實體審核疏漏；錯誤輸入、遺漏或無端注銷登記內容等。（2）第三人的民事侵權行為，如他人假冒權利人利用虛假、偽造的申請資料騙取登記；受托辦理登記人擅自將同他人共有的不動產登記在個人名下；參與登記的測繪機構、公證機構、登記代理機構有過錯等。（3）真正權利人的過錯，如不動產共有人將不動產登記在一個或部分共有人名下；權利人假借他人名義進行不動產登記（包括雙方通謀作虛假表示和權利人單方假借他人名義隱蔽本人）；權利人在引起物權變動的法律行為（如履行不動產轉讓協議）或事實行為完成后未及時申辦登記；權利人在物權行為無效或被撤銷后未及時申辦登記；當事人之間的債權行為存在瑕疵或欠缺；當事人隨意委托他人代為辦理不動產登記、代為簽字或作虛假陳述等。具體到個案，有的登記瑕疵往往由多個原因、多方過錯所致，包括登記人員與申請人惡意串通、申請人故意侵權與登記機關的疏忽大意共存、權利人的過錯與登記機構失察疊加等。

2.登記瑕疵的行政救濟。不動產登記瑕疵不可避免，關鍵在于權利人如何獲得有效救濟，而救濟途徑的選擇有賴于對登記瑕疵成因的區分和界定。為避免和減少登記瑕疵使權利人利益受損或有損害的風險，最快捷的救濟方法是當事人依據《物權法》第19條和《房屋登記管理辦法》第75條直接向登記機構申請更正登記和異議登記，進行行政（內部）救濟。（1）更正登記。權利人、利害關系人認為不動產登記簿記載的事項錯誤的，可以提供相關資料申請更正登記。不動產登記簿記載的權利人書面同意更正或者有證據證明登記確有錯誤的，登記機構應當予以更正；需要更正房屋權屬證書內容的，應當書面通知權利人換領房屋權屬證書。登記錯誤不涉及房屋權利歸屬和內容的，登記機構應當書面通知有關權利人在規定期限內辦理更正登記；當事人無正當理由逾期不辦理更正登記的，登記機構可以依據申請登記材料或者有效的法律文件對房屋登記簿的記載予以更正，并書面通知當事人；涉及房屋權利歸屬和內容記載錯誤的，登記機構應當書面通知名義權利人在規定期限內辦理更正登記，并暫緩辦理權利人對該房屋權屬的處分登記。（2）異議登記。若因更正登記發生爭議（譬如名義權利人不同意更正）且登記機構認為更正的理由不足、依據不充分，權利人可先申請異議登記以中止房地產登記的進程，限制現實登記的名義權利人行使物權，同時排除異議期內的權利推定和公信效力。但是，異議登記更多的是程序保護，異議申請人必須在異議登記之日起15日內提起訴訟，否則，異議登記自動失效。也就是說，通過行政救濟無法奏效的話，權利人只能啟動司法救濟程序。依照法定程序和條件處理包括登記瑕疵在內的不動產登記事務是作為行政主體的登記機構的法定職責，登記機構殆于履行登記職責的，登記申請人可通過行政復議、行政訴訟等途徑獲得救濟。

三、不動產登記瑕疵的司法救濟途徑

我國不動產登記行為屬于行政行為，對不動產權利人或其他利害關系人因登記瑕疵遭受損害或有損害風險的司法救濟方法不能一概而論，應具體分析造成登記瑕疵的原因、登記機構是否存在違法行為和爭議的性質來確定。

1.僅因登記機構的違法行為導致登記瑕疵的，可通過單純的行政訴訟解決。對登記機構違背必要審查義務而產生的登記瑕疵，權利人可提起行政訴訟，但訴訟請求應區別情況確定。具體而言，對于不符合登記實體要件而發生的登記瑕疵，權利人應當請求人民法院依法判決登記機構注銷權屬登記并收回原發放的房屋權屬證書或者公告原房屋權屬證書作廢，而不宜要求人民法院直接撤銷登記。這一方面是為了避免司法權取代行政權，另一方面可避免原權屬證書仍留在當事人手里而導致其他違法行為發生之可能。對于因登記程序違法而導致的登記瑕疵，權利人應當請求人民法院依法撤銷瑕疵登記行為，而不能請求人民法院確認登記無效。因為不動產登記行為的性質是一種行政確認（證明）行為，其一經作出即產生法律效力，不具有我國《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第57條第二款第（三）項規定的“被訴具體行政行為依法不成立或者無效”的特征。如果因登記瑕疵造成了權利人的損失，登記機構要負擔賠償責任，這在《物權法》第21條作了規定。但存在兩個問題：一是由于登記機構是否依法履行了合理注意義務是衡量登記瑕疵是否構成侵權的重要標準，所以亟待明確登記機構的審查義務，完善不動產登記流程（如自然人應當當場簽字、按手印等），尤其應細化《物權法》確定的“詢問機制”（如將審核范圍擴大到前手資料等），以避免“違法標準”缺失。二是登記機構承擔賠償責任的性質屬于國家賠償，而國家賠償以行為的“違法性”為判定標準，這一標準有時難以掌握且無法解決行為合法但不當的致害賠償問題，如在當事人偽造身份證的情形下，在登記部門尚未同公安部門建立戶籍資料聯網系統前，對第二代身份證可使用讀卡器來識別真偽，對第一代身份證則主要靠工作人員的經驗來識別真偽，這一經驗對身份證的有效期已屆滿等明顯瑕疵很容易確定，如果做不到這一點就可以判定登記人員違法，但未識別出一些技術性很強的隱性瑕疵，則難以判斷登記機構是否違法。

2.僅因第三人的民事侵權行為或真正權利人的過錯導致登記瑕疵的，應通過民事訴訟解決。在登記機構不存在違法行為的情況下，因真正權利人的過錯和第三人的民事侵權行為所致登記瑕疵而引發的爭議，以及登記機構是否違法有賴于對登記的基礎關系作出辨認的情形，實質上屬于相對人與第三人之間對物權歸屬的民事糾紛，這些糾紛應循民事訴訟途徑，先提起物權確認或者撤銷合同之訴，再憑人民法院生效法律文書到登記機構注銷原登記、進行新登記，而不能直接提起行政訴訟要求登記機構撤銷登記內容、注銷權利證書或變更原登記行為，因為登記機構沒有對利害關系人的民事權益作出裁斷的職責。由于我國《物權法》規定設立、變更、轉讓和消滅不動產物權的合同自合同成立時生效（法律另有規定或者合同另有約定的除外），所以真正權利人在民事訴訟中不能主張名義權利人的無權處分合同無效，而應提起物權確認或者撤銷合同之訴。該訴請能否得到法院支持受善意取得制度的影響：對于已完成物權轉移登記的，受讓人的行為若構成善意取得，則真正權利人只能以侵權為由要求無處分權的名義權利人賠償損失；若不構成善意取得，真正權利人可憑法院的民事判決到登記機構辦理更正登記，向第三人行使返還請求權。有一種特殊情況是，如果登記瑕疵可歸責于人民法院等“囑托行政”機關，則應當由當事人通過提起審判監督或執行異議等程序進行救濟，請求撤銷或變更囑托登記所依據的生效司法裁判文書，而不能直接要求登記機構糾正登記瑕疵或者承擔賠償責任。因為在囑托登記中登記機構不享有實質審查權，其也就談不上因主觀懈怠、失察而不履行義務，從而承擔侵權責任。

3.因第三人侵權和登記機構的違法行為共同導致的登記瑕疵，可通過行政附帶民事訴訟解決。行政附帶民事訴訟，是指人民法院在處理行政爭議時對相關聯的民事糾紛一并審理和裁判的訴訟形式。對此學界早有探討，雖存爭議但支持者日眾⑤，一些地方人民法院也進行了有益嘗試⑥。對于行政行為與民事行為共同侵權案件，宜采用由同一審判組織一并審理的行政附帶民事訴訟方式，因為這種訴的合并既可提高審判效率和維護司法權威，又可減輕當事人的訴累，比較徹底地解決糾紛，推動審判實踐的發展。當然，應當正確、嚴格地設定行政附帶民事訴訟的適用范圍。由于對行政行為合法性的判定直接決定著行政賠償訴訟與附帶民事訴訟的結果，所以對行政行為的合法性審查成為行政附帶民事訴訟案件的第一個審理層次，第二個層次才是審理行政賠償請求和附帶民事賠償請求。難點在于，在分別確定行政機關和民事侵權人各自的賠償責任時，應適用什么歸責原則？從實現民事主體、行政主體權利義務的平衡和侵權責任的公平承擔出發，借鑒許多國家關于在過失競合狀態下國家機關僅按其過失所應分擔之比例承擔賠償責任的規定⑦，結合我國既有的相關司法解釋⑧，筆者認為應將不動產登記領域的行政行為與民事行為共同侵權案件統一適用過錯賠償原則，即按照造成相對人權益損害的過錯責任的大小，由行政機關和民事侵權人分擔相應的賠償責任，且不能互相承擔連帶責任。不動產登記體現著政府對不動產物權確認和流轉這一重要民事關系的干預以及對維護交易安全、供給信息等責任的履行，其對社會生活和經濟秩序的影響重大，應盡快制定統一的《不動產登記法》，完善實質審查規范和登記瑕疵救濟制度，以促進社會和諧與經濟繁榮。

注釋

①梁慧星：《社會主義市場經濟管理法律制度研究》，中國政法大學出版社，1993年，第111頁。

②根據最高人民法院、國土資源部、建設部《關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第三條第二款，國土資源、房地產管理部門在協助人民法院執行土地使用權、房屋時，不對生效法律文書和協助執行通知書進行實體審查。

③［德］卡爾·拉倫茨：《德國民法通論》，王曉嘩等譯，法律出版社，2003年，第428頁。

④［德］羅爾夫·斯特博：《德國經濟行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學出版社，1999年，第209頁。

⑤張樹義：《尋求行政訴訟制度發展的良性循環》，中國政法大學出版社，2000年，第269頁；甘文：《行政行為司法解釋之評述——理由、觀點與問題》，中國法制出版社，2000年，第175頁。

⑥喬憲志：《上海法院案例精選（1999）》，上海人民出版社，2000年，第333—337頁。

⑦朱新力：《行政法律責任研究》，法律出版社，2004年，第88頁。

⑧最高人民法院2001年《關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》規定：“由于公安機關不履行法定行政職責，致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。在確定賠償的數額時，應當考慮該不履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。”

責任編輯：林 墨