縣級服務型政府建設中存在的問題及其對策

魏芙蓉　于新恒

摘 要：在我國的服務型政府建設活動中，縣級服務型政府建設尤為引人矚目。因為從某種意義上說，縣級政府的改革、創新是全國服務型政府建設的突破口。分析縣級服務型政府建設存在的問題及其產生的原因，提出解決問題的對策，有助于探索并推進我國的縣級服務型政府建設。

關鍵詞：縣級服務型政府建設；服務型政府建設；吉林省

中圖分類號：D621文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2009)01—0016—05

由于縣級政權在中國處于“準”基層政權的特殊地位，縣級政府處于“準”基層政府的地位①，因而縣級服務型政府建設在整個服務型政府建設活動中，便具有舉足輕重的地位。縣級服務型政府建設的推進，將有利于促進政府職能轉變，有利于實現基本公共服務均等化，有利于促進上級政府深化行政管理體制改革，有利于健全和完善服務型政府的管理機制。從某種意義上說，縣級政府改革、創新是全國服務型政府建設的突破口，因此，在當前服務型政府建設中，人們往往更注重研究和探討如何推進縣級服務型政府建設。本文主要以吉林省縣級服務型政府建設為例，分析縣級服務型政府建設存在的問題并提出改進對策。

一、縣級服務型政府建設存在的問題及其成因

（一）縣級服務型政府建設存在的主要問題

我國縣級服務型政府建設與全國整體的服務型政府建設活動一樣，取得了較顯著的成就。但是，我們經過調查、研究后發現，縣級服務型政府建設還存在不少突出的問題。

1.縣級政府職能轉變滯后。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中指出：“深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好。”但是，從縣級政府來看，政府的公共管理和社會服務的職能還不到位。一是政府職能的“越位”。一些縣政府仍在主導市場經濟，專注于招商引資。一些縣政府認為投資于私人產品領域見效快，GDP增長明顯，政績好看，而投資于公共產品見效慢，因此不愿意干。特別是一些縣政府至今仍在搞亂收費、亂集資、亂攤派，遠遠超出政府的職權范圍。二是政府職能的“缺位”。一些縣政府在發揮提供公共服務這個核心職能方面做的很不到位，對公共服務的投入遠遠不夠。不少城鎮職工未能享受社會保險，而廣大農民則基本上被排斥在社會保障體系之外。

2.縣級政府對城鄉提供的公共產品和公共服務嚴重失衡。縣級政府普遍存在著公共服務供給城鄉失衡的問題。特別是一些落后地區的城鄉公共服務于新恒，男，中共吉林省委黨校教授。

供給嚴重失衡，農村公共事業發展滯后。一是在教育方面。據2000年第五次全國人口普查統計，農村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，遠低于城市人口占65.4%的水平。農村人口小學文化程度占42.8%，15歲以上文盲率為8.3%，高于城市23.8%和4.0%的水平。農村人口主要由受過初中和小學教育的群體構成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群體構成，這無疑是中國城鄉之間最大的不平等。另外，農村教育經費也極其缺乏。農村中學生的數量是城市的4倍，而教育經費占比只有38％，這導致了農村初中文化程度以上的農民只有不到四成，遠低于城市65．4%的水平。二是在公共衛生和基本醫療方面。改革以前，有85%的農民參加了合作醫療，20世紀80年代后，合作醫療大面積滑坡。經過近些年的努力，廣大農村基本又辦起了合作醫療。但是，農村衛生事業費占全國衛生事業費的比重僅為32.72%，農村人均衛生事業費僅為城市人均事業費的27.6%。三是在養老保障方面。長期以來，城鄉社會保障制度處于分割狀態，這是造成政府提供給城鄉公共產品嚴重失衡的根本原因。以吉林省為例，在城鎮，全省已初步建立起了包括企業職工基本養老保險、職工基本醫療保險、最低生活保障等在內的社會保障制度的基本框架。與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還非常薄弱。農村目前基本上是依靠以集體土地承包經營為基礎的家庭保障模式。農村社會保障仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點，養老保險尚在小范圍進行改革試點。

3.縣級政府的財權與事權嚴重不對稱。建設服務型政府必須以財源作保障。然而，我國縣級政府普遍反映財力相當吃緊。這是由于縣級政府的財權與事權嚴重不對稱造成的。產生這一問題的根本原因是20世紀90年代開始實行的“分稅制”改革。“分稅制”改革的方向是正確的，它解決了中央政府收入拮據的尷尬局面。但它也留下了縣鄉政府財力吃緊的根源。例如，縣區政府每增加一個億的增值稅，只能留下1500萬元，每增加一個億的所得稅，只能留下2500萬元。因此有人形象地說：“中央財政高速增長，省級財政喜氣洋洋，地州財政勉勉強強，縣鄉財政哭爹喊娘。”除此之外，中央制定、實施一些稅費減免政策，還增加了地方政府的財政負擔，再加上中央財政轉移支付有時不到位，相關配套政策不完善，造成“上面請客下面買單”的現象時有發生。②

作為縣級政府，其服務型政府的主要功能應該通過為包括廣大農民在內的公民和社會提供穩定的公共產品供應表現出來。但是，處于捉襟見肘的縣財政根本無力量承擔此重任，不少縣財政都處于只能維持“吃飯”的局面。這里以吉林省農安縣為例。農安縣是一個擁有115萬人口的農業大縣，財政供養人員達33383人。在2004年和2005年，財政全口徑收入分別為2．65億元和2．68億元。然而，這兩年的財政總支出分別為5．7791億元和6.8145億元。這是典型的入不敷出的“吃飯”財政。下面再看一下農安縣這兩年中在公共服務方面的支出情況：2004年，教育方面支出18282萬元，占總支出31.6%；衛生方面支出1765萬元，占總支出3.1%；社會保障方面支出3384萬元，占總支出5.9%。2005年，教育方面支出19275萬元，占總支出28.9%；衛生方面支出1982萬元，占總支出2.9%；社會保障方面支出8425萬元，占總支出12.4%。比較農安縣財政兩年中在公共服務方面的支出不難發現，由于縣財政處于入不敷出的狀態，只能是顧此失彼。在2005年，因社會保障支出比2004年高出6．5個百分點，教育和衛生支出便分別下降2．7個百分點和0．2個百分點。③農安縣的狀況再一次證明，縣級政府不改變財權與事權嚴重不對稱的局面，很難建成服務型政府。

（二）縣級服務型政府建設問題的成因

我國縣級服務型政府存在上述問題并不是偶然的，有其深刻的制度、體制方面的原因，也有政府和公民角色定位以及思想觀念方面的原因。

1.思想觀念轉變滯后，對建設服務型政府認識不足。在縣級服務型政府建設的過程中，一些官員和行政管理人員的行政觀念沒有得到及時的轉變，許多過時、混亂的觀念仍然阻礙著縣級服務型政府建設。一些政府工作人員對于服務型政府的涵義和自己在建設過程中應扮演的角色、肩負的責任等問題認識模糊、混亂。中共吉林省委黨校曾組織調查組于2006年5月在吉林省兩個縣對政府107名公務員進行問卷調查，統計結果顯示，占總數24.3%的人認為建設服務型政府就是優化政府工作人員的服務態度；占總數23.4%的人認為，在服務型政府建設中主要是看領導怎么干，與普通工作人員關系不大。在回答對招商引資的看法時，占總數15%的人干脆回答是政府的必備重要職責；占總數19.6%的人認為從理論上說不應是政府的職責，但從實際出發是政府不得已而為之的一種現實選擇；只有占總數63.6%的人認為政府的責任是創造良好發展環境，而非直接去招商引資。此外，還有一部分人認為，對于吉林省這樣一個欠發達省份的縣級政府來說，提出建設服務型政府過于超前，不合時宜，吉林省縣級政府主要是發展經濟的問題，而不是建設服務型政府問題。這就將服務型政府建設與經濟發展對立起來了。思想決定行動。上述種種思想認識問題必然影響推進縣級服務型政府建設。

2.縣級行政管理體制不順。我國現在的政府結構是中央、省、市、縣、鄉五級架構。這是歷史上管理層次最多的時代。行政區劃體制縱深長、層次多，行政管理成本高、機構龐大、人浮于事、效率低下，嚴重影響縣級服務型政府建設。特別是現行的“市管縣”體制，在一定程度上削弱了縣域經濟發展的內在活力和能力。這是因為“市管縣”不僅管不了縣，甚至還拖累縣，往往與縣爭稅源、爭項目、爭資金，嚴重影響了縣域經濟快速、健康地發展。大量的事實說明，精簡我國的行政管理體制，盡快取消“市管縣”體制，減少中間環節，不僅可以減少行政成本，而且會加速縣級服務型政府建設的步伐。

3.縣級公共服務管理機制不健全。從全國縣級政府來看，普遍沒有建立起來公共服務管理機制。這也是縣級服務型政府未能真正建立起來的重要原因。

第一，決策機制不健全。目前，縣及縣以下公共產品的供給體制是一種自上而下的決策體制，公共產品供給的決策權掌握在政府手中，即公共產品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產品供給的品種和數量。公民沒有參與決策、影響決策的機會和資格，公民對公共產品供給的標準、范圍、項目、過程和效率缺乏有效的監督。這就使得公共產品供給偏離公民需求，造成無效、低效供給，甚至背離需求的供給，最終不可避免地帶來了公共資源籌集和使用的失衡。

第二，公共服務供給機制不健全。當前，縣以下公共產品供給投入嚴重不足，其根本原因是缺乏穩定的投入機制。縣、鄉政府對縣以下公共產品供給缺少可操作性的法定化的規劃，沒有建立規范化、法定化的投入制度。特別是農村現行的公共產品的供給體制是一種自上而下的體制，農民對公共產品的需求缺乏順暢的表達途徑與機會。其結果不僅造成農村公共產品供需結構失調，而且導致供給成本較高、增長無序的現象，無形中加重了農民負擔。

第三，尚未建立起縣級公共財政。公共財政體制是服務型政府的重要保障。強化政府公共服務職能，必須建立公共財政，加大政府對公共服務的財政投入。但是，時至今日，我國縣級政府大都未建立起公共財政體制。目前，全國2000多個縣市中，財政赤字的縣市已經超過半數，成為“吃飯”財政。吉林省大部分縣級政府都處于這種狀態。這樣的財政狀況，根本無法保證政府對公共服務和公眾需求的及時、足量和有效的供給。

第四，公民參與縣級服務型政府建設的機制不健全。一是缺乏動員、組織公民參與建設服務型政府的機制。二是缺乏組織、引導公民參與建設服務型政府的紐帶。

第五，政府績效評價、考核機制不完善。長期以來，縣級服務型政府建設的考核，主要由省、市級有關部門評價、考核。考核內容和指標設計往往不夠科學。例如，考核內容一般停留在服務大廳建設等方面，忽視公共服務均等化等深層次問題，加之缺乏行之有效的問責制，極易使服務型政府建設出現“形象工程”、“政績工程”，從而阻礙縣級服務型政府的建設和發展。

4.政府部門利益阻礙服務型政府建設。部門利益是多年來我國政府存在的一個頑疾。現在，一些部門利益合法化的趨勢已經顯現，而且有通過立法的方式把自己部門利益擴大的苗頭，這是阻礙縣級服務型政府建設快速發展的隱形因素。另外，有些領導在執行黨和政府的方針、政策時，往往從本部門的利益出發，對政策打折扣，以我為中心予以取舍。如，2008年6月，吉林省政府第三次下放審批權達305項。這次下放權力，難度相當大，阻力就來自部門利益，因為這次放權都牽扯到部門利益。

二、縣級服務型政府建設的啟示與思考

縣級服務型政府建設是一項系統工程，不可能一蹴而就，必須循序漸進，有步驟、有重點地推進。要推進縣級服務型政府建設，必須以科學發展觀為指導，以執政為民為宗旨，以深化改革為動力，轉變政府職能，創新管理體系，健全公共服務運行機制，規范公共服務方式和方法，形成有中國特色的縣級公共服務模式，牢固樹立公共服務理念，完善公共服務評價體系，使城鄉公民人人都享有基本公共服務。

（一）進一步轉變政府職能，強化縣級政府的公共服務職能

推進縣級服務型政府建設，核心是要劃清政府的事權，搞好政府定位，形成服務型政府的職能結構。

1.科學確定縣級政府職能的邊界。按照經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職責和任務，科學確定縣級政府的職能邊界，使縣級政府管好該管的事，防止和避免越位、錯位和缺位現象。省級政府應合理調整政府層級結構，加快省級政府組織體制轉軌，強化省級政府公共服務職能。縣級政府應成為執行公共服務職能的基層政府，主要負責省級政府公共決策的執行、市政公用基礎設施事業推進等。

2.要切實理順縣級政府與企業、市場、社會的關系。要著眼于增強企業活力、充分發揮市場機制配置資源的基礎性作用、維護社會公平、促進社會和諧，把縣級政府的工作重點轉移到主要為企業服務和創造良好的發展環境上來，轉移到營造公平、公正、公開的市場競爭環境上來，轉移到為群眾提供安居樂業的社會環境和生活環境上來。

3.要合理配置政府維護性公共服務、經濟性公共服務與社會性公共服務的職能比例關系。縣級政府職能結構調整的總體趨勢是：控制維護性公共支出，穩定經濟性公共支出，逐步增加社會性公共支出。經濟性公共支出要集中投向戰略性基礎設施、城市公用基礎設施和環境保護設施建設。要將經濟性公共支出控制在政府財政支出總額的20％以內，社會文教費用支出增加到占政府財政支出總額的42％以上。力爭在不太長的時間內，將公共教育支出占GDP的比重提高到4.8%，公共醫療衛生支出占GDP的比重提高到3.1%，同時努力提高社會保障支出占GDP的比重。

（二）以“省直管縣”為突破口，理順省、市、縣三級政府之間的關系

我國30年的改革實踐，使人們認識到，推進“省直管縣”改革，將有利于理順省、市、縣三級政府之間的關系。十屆人大四次會議通過的“十一五”規劃綱要中指出：“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制，逐步推進基本公共服務均等化。”2008年8月，黨中央和國務院在《關于地方政府機構改革的意見》中提出，要繼續推進省直接管理縣（市）的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣（市）的體制。黨的十七屆三中全會進一步闡發和肯定了這些重要思想。這些極其重要的指導思想不僅揭示了推進“省直管縣”改革是建設縣級服務型政府，理順省、市、縣三級地方政府關系的鏈接點，而且預示著政府改革已經從減人、減事和合并機構的橫向調整，進展到減少行政層級結構的縱向改革。

取消“市管縣”體制，實行“省直管縣”，不是權宜之計，而是一項戰略性的方針政策，必須穩步推進。

1.擴大中央對省級的直管面，改革省級機構。要在全國普遍實行“省直管縣”，除了向縣級放權，還有個省級政府管理能力的問題。具體講，就是要縮小省級政府轄區和增加省級政府數量。省級政府管理規模和幅度太大無法實行省直管縣。

2.改革市級政府機構，逐步取消市管縣。實行“省直管縣”要有個過程。從浙江及吉林等省實施強縣擴權的經驗看，“省直管縣”大體可分為三步：第一步，省對縣財政實行直管。適當下放經濟管理權，同時仍維持市對縣的行政領導地位。第二步，市、縣分治。市、縣相互不再是上下級關系，各自均由省直接管理。第三步，對市政府進行改革。合理擴大市轄區，調整并精簡機構和人員。具備條件的市變成省直轄市。

3.分類推進，梯次展開，逐步實現。由于各省情況不同，因而不能搞全國“一刀切”。要以省為單位實施，便于運作。各省可分階段分類推進、梯次展開，逐步實現省直接管縣。

（三）建立、健全縣級服務型政府的管理機制，夯實組織基礎

建設縣級服務型政府在很大程度上取決于機制創新、制度創新和管理創新。

1.健全行政決策機制。要建立健全行政決策機制，必須完善行政決策體制和制度。各級政府和部門要建立重大決策的調查研究制度；建立重大行政決策聽證制度，提高行政決策的群眾參與度；完善行政決策專家咨詢制度；強化行政決策責任制，對因違反決策程序給國家和群眾利益造成重大損失的，必須追究部門主要領導和當事人的責任。

2.創新民意表達及調解機制。要適應我國社會結構和利益格局的發展變化，創新民意表達機制。政府應該致力于搭建舞臺，建立各種行之有效的、與公眾溝通的對話機制和社情民意反映機制，以確保政府與公眾進行真誠的對話，共商社會應該選擇的發展方向。另外，還要加快調解社會矛盾的工作機制建設。

3.健全、完善組織運行機制。一是建立健全公共服務回應機制。政府必須了解公民、企業及社會需要什么，要求政府提供何種服務，以及如何有效提供這種服務，并進而對這種需求做出有效回應。二是建立健全公共服務供給機制。要探索建立一種適合縣級公共服務的供給機制，建立一種更加公平、有效、高質的公共服務供給模式。三是建立健全公共服務監管機制。我國正處于體制轉軌的過程中，要做到政府在公共服務方面既不缺位也不越位，加強制度建設、法制建設，強化對公共服務的監管尤為重要。四是建立、健全公共服務評價機制。許多國家的改革實踐表明，建立健全公共服務評價機制，實行績效管理，有助于提高政府公共服務能力。當前，要以科學發展觀為指導，健全和完善各級政府公共服務績效評價機制：要培養多元化的評價主體，逐步實現同體評價與異體評價相結合、公民評價與專業組織評價相結合等評價方式；要推進政府績效評價制度化、法制化；要靈活設計績效評價的指標體系。

（四）建設縣級公共財政體制，實現基本公共服務均等化

所謂公共財政，是指在市場經濟中，以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動。公共財政的特點是注重為社會創造公共產品而投資。要建設好縣級公共財政，必須在深化行政管理體制改革的過程中，改革現有財政體制。

1.強化縣級財政。明確各級政府的財政收支責任，建立清晰的財政事權關系。要賦予縣級政府相應的財政收入的權限，確保縣級政府具有提供服務的相應財力。

2.強化公共財政職能，加大轉移支付力度。轉移支付的核心是建立一套科學的指標體系，以確定轉移支付的額度。中央財政要加大向農村的轉移支付力度。

3.縣級政府要優化財政支出結構，建立剛性約束機制。要重新界定財政支出范圍，深化以服務社會公共需要為目的的財政支出改革，嚴格控制行政成本支出。

（五）加強政府與公民的互動，推動公民參與縣級服務型政府建設

要建設現代服務型政府，必須處理好現代民主社會中的三種力量或三種權力，即國家、市場和公民社會，使之達到有效平衡。在這三種力量中，往往容易忽略的是國家與公民社會的關系，或稱政府與公民社會的關系。這種關系對于縣級服務型政府建設尤為重要。因為縣級政府是城鄉結合部，要建設服務型政府，如果沒有廣大城鎮市民和廣大農民的參與，那將永遠難以實現。因此，在縣級服務型政府建設的過程中，要加強政府與公民的互動。

1.認清公民在服務型政府構建中的角色，塑造積極的公民精神，提升公民參與能力。服務型政府的性質與內涵對公民角色會產生重大的影響。公民不再是被動的被管理對象，也不是單一的公共服務的享有者或公共產品的消費者，他們將是公共治理的主體之一，是政府構建服務型政府的合作伙伴。必須以塑造積極的公民精神為前提，通過學習和教育，培養公民的參與能力。

2.明確政府在推進公民參與中的責任，構建公民參與的制度保障體系。政府應當是公民參與的積極倡導者與教育者。政府應該承擔教育公民關注公共服務，引導公民參與公共事務，培養公民資格與公民精神，培育公民社會組織健康發展，鼓勵公民積極參與、發揮作用的責任。同時，政府也應是公民參與的制度環境營造者。

注釋

①暴景升：《當代中國憲政改革研究》，天津人民出版社，2007年，第35頁。

②肖立輝：《縣委書記眼中的中央與地方關系》，《管理科學》2008年第11期。

③吉林省農安縣政府：《建設服務型政府情況的匯報》，2006年10月9日。

責任編輯：浩 淼