信訪制度的功能及實現途徑

宋振玲　趙漣漪

［摘要］信訪制度承擔了利益表達、民主監督、權利救濟的功能，本質上作為一種行政救濟手段的信訪制度人治色彩濃厚，客觀上消解了國家司法機關的權威，其制度的內在困境也日漸凸顯。要解決信訪問題，就必須重構其制度功能、整合信訪組織機構、創新其運行機制。

［關鍵詞］信訪制度；功能定位；民主監督；政治參與；一元信訪體制

［中圖分類號］Ｄ60［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2009）01－0054－02

一、信訪制度之現實功能

信訪制度是一項極具中國特色的政治制度，若以1951年6月7日政務院頒布《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》為其正式建立的起點，至今已有50多年的歷史了。經過50多年的制度變遷以及社會的逐步轉型，信訪制度從其形成至今，主要發揮了以下基本功能：

1．政治參與和利益表達。公民有序的政治參與和利益表達，實現政府與社會之間的制度化溝通，是構筑政權合法性的重要手段。在信訪制度設立的初期，信訪體現了黨的政權與民間社會的交流與互動，反映了社會對新政權的認同狀況。信訪作為一種常規制度的出現，則反映了共產黨人建立政權合法性的努力。而在我國社會轉型時期，社會利益日益多元化在客觀上要求社會提供與之相適應的多元利益代表和表達的機制。然而，我國當前社會多元利益表達機制和政治參與體制的構建滯后于社會利益的分化，現行的政治參與渠道無法有效地將各階層民眾的利益訴求有效地傳達到政治體制中去。［1］社會各階層尤其是社會弱勢群體缺乏與政府進行利益溝通的有效制度渠道。在這樣的社會背景之下，信訪制度無疑為社會各階層尤其是社會弱勢群體提供了一條相對公平的制度性表達渠道。

2．權力控制與民主監督。對國家來說，通過信訪這種機制可以在一定程度上控制權力的濫用。新中國成立后，我國參照蘇聯體制形成了一種特定的科層制：一方面，科層組織取代各種傳統組織而高度集權；另一方面，科層組織的各種理性化的規范程序又未能充分發育起來。［2］在這種情況下，政策制定者和監督執行者的治理目標過于龐大，而掌握的信息又大量殘缺，上下級政府之間由于信息不對稱，不可避免地導致委托代理危機，中央政府對地方往往缺乏有效的監督手段以防止權力的濫用，［3］而通過信訪，可以使上級官員繞過科層制體系的阻礙，在某種程度上了解下級官員的行政能力、道德水平、政治素質等。對信訪所涉及的重大案件，上級機關通過派人到基層調查，實現了上級對基層官員的直接控制，以防止權力的濫用。因此，信訪作為對官僚體制的非常規控制功能便凸顯出來。對公民來說，通過給國家有關機關寫信或走訪反映民情社意，對國家機關和工作人員的工作提出批評或建議以實現民主監督。

3．化解糾紛與權利救濟。在我國的信訪實踐中，一個不可否認的事實是，信訪一直是民眾實現權利救濟的重要的制度性選擇。新中國成立以后，由于法制建設滯后經濟社會發展的進程，加上傳統文化價值觀的影響，群眾之間、群眾與政府之間的糾紛與矛盾，往往是通過基層群眾的上訪，由高層官員從中進行協調和裁決來予以平息的。當前由于轉型時期政府行為的不規范，工業化、城市化進程中許多群眾尤其是農民的合法權益遭受侵害，在司法的公正性和權威性尚未真正確立的環境下，信訪仍然是群眾解決矛盾糾紛、實現權利救濟的重要途徑。信訪救濟所具有的實體正義的一面，使其在事實上成為司法權利救濟體系的重要補充機制。

在信訪制度的功能中權力控制與監督功能是其首要的和基本的功能，也是信訪制度其他功能存在和發揮作用的基礎。而從當前來看，權利救濟功能已經超過另外兩項功能成為信訪最主要的功能。現實中這樣功能定位的直接結果就是，上訪反映的問題已遠遠超過了行政部門管理的范圍，使信訪部門承載了過多的社會責任，同時消解了司法的權威。

二、信訪制度功能之定位

由于信訪制度偏離了其“政治參與”功能的制度初衷而承載了本不應承擔的權利救濟功能，由此造成其既無法充分實現民主監督的功能，又破壞了司法權威，也消解了現代法治國家的治理基礎，進而處于進退兩難的境地。我們認為，要充分發揮信訪制度的功能，應將其功能定位于民主監督與政治參與。

1．剝離信訪的救濟功能。目前，公民的信訪活動多數是針對涉法和訴訟案件的。這使得大量本應并可以通過訴訟途徑解決的問題，卻涌入了信訪渠道，使涉法和涉訴上訪與日俱增，致使信訪制度與司法救濟途徑之間產生了張力。而要使信訪和司法救濟途徑在各自的場域發揮其應有的作用，就必須探索符合憲政要求的科學的信訪體制，同時要改革完善司法救濟制度。為此，需要對信訪進行體制改革，以實現與司法救濟途徑的協調。這首先需要對信訪的功能進行準確的定位，信訪制度的應有功能在于政治參與和民主監督而不是糾紛解決與權利救濟，因此，應析出其糾紛解決與權利救濟的功能而保留其政治參與和民主監督的制度功能，將糾紛解決與權利救濟的功能還給復議機關與司法機關。因為從我國的國家權力分工、配合與制約的體系來講，信訪制度不應成為解決各種糾紛、矛盾的最終尋求途徑。任何國家機關、組織和個人都必須尊重并維護司法權威。司法權威的一個重要體現就是司法救濟的終極性。司法終極性的第一個含義體現在法院或其他具有司法性質的機構應是大多數社會糾紛的最終裁決者。司法解決之所以優于其他糾紛解決方式在于其有法定程序的保障，裁決者的中立、糾紛雙方地位的平等，并提供了充分的說理場所，充分保證了矛盾和沖突在體制內的解決，并且形式上保證了承擔敗訴的后果是說理不充分者，正當程序有利于消弭憤怒與不滿。而現有的信訪制度與之相比，則明顯不具有這種特征，而且也不可能、不應具有這種特征。司法終極性的另一個含義是裁決應有既判力，已作出的裁判不允許隨意改變。當前我國終審司法裁判的重審是當事人上訪、纏訴的重要根源之一，進而一定程度上嚴重影響了司法裁判的既判力、權威性。

2．完善信訪的監督功能。人民群眾對黨和國家政治生活的廣泛監督是社會主義民主的一個重要形式。信訪制度就是人民群眾對黨和政府及其工作人員實行直接的、公開的、有效的民主監督的重要形式之一。公民監督是民主監督的一個重要方面，也是現代國家公民進行政治參與的一個重要方面，而信訪則是公民監督的一種具體實現途徑，也是公民政治參與和利益表達的一種制度化途徑。所謂政治參與，是公民自下而上影響國家的政治統治、政治管理等政治過程的活動，這種活動集中地表現為對政府公職人員產生及政府行政決策過程的影響。

從信訪制度的監督功能上來看，無論是制度設計還是實際運作，都符合法治的精神。特別是在當前，隨著改革開放的不斷深入，長期改革過程中所積累的結構性矛盾凸顯的情況下，任何一項改革措施的出臺或者調整，都需要黨和國家機關能夠真正及時地了解民情，把握民心，順乎民意，確保改革開放的穩步推進和社會的穩定，最終維護和實現好廣大人民群眾的根本利益。這需要像信訪這樣的民意表達機制的完善和發展。這就需要強化信訪作為公民政治參與的制度化渠道，實現公民政治參與的制度化和有序化，從法律上保障公民合法權利的行使。

三、信訪制度功能實現之機制構建

信訪作為一種政治溝通機制，存在著國家信訪(包括政府信訪、人大信訪、司法信訪)和社會信訪(包括黨的信訪、人民團體信訪、媒體信訪和單位內部信訪等)兩個分支，前者無疑是根本和核心。對現行信訪制度的長遠改革，則要從信訪體制的結構調整入手，整合、統一信訪機構，并引導信訪制度功能的轉向。整合信訪機構，應以現行的民主制度為依托，在此基礎上完善人大信訪制度，這樣既能很好的完成信訪所承載的司法解決之外的剩余功能，又在我國現有的制度框架內走現代法治之路。為此，要在國家信訪的層面上，打破行政信訪與人大信訪并立的局面，將其統一到人大之下，以整合現有的信訪資源。各級人大機關設立“信訪委員會”，統一受理群眾的來信來訪，政府內部不再保留信訪機構。這種體制我們可以將其稱之為“一元信訪體制”。

之所以建立人大一元信訪體制，這是因為：

1．人大一元信訪體制符合我國憲政體制。我國的政體是人民代表大會制，它是社會主義式的民主代議制。根據《選舉法》的規定和精神，人大代表有法律上的義務與選民聯系，聽取其訴愿，為其解決問題。因此，群眾上訪找人大要比找政府更有理有據。另外，信訪所反映的問題多數是與各級行政、司法機關相關的，或者直接就是群眾與有關國家行政機關之間的矛盾，或者是民間問題國家機關不解決或解決不好的，針對這些問題，交給政府去處理與正當程序的法治原則無法兼容，而交給各級人大則是符合法理的。人大有義務也有權力對其他國家機關進行有效的監督。

2．人大受理上訪有利于提高工作效率減少社會成本。在現行信訪體制下，一個地方同時設立行政和人大兩套信訪機構，對國家而言意味著多一份財政支出，而對上訪群眾來說則意味著多一回奔波勞碌。建立人大一元信訪體制則可以更好地發揮我國民主制度的優勢，公民的利益訴求直接向人大代表和代表所組成的機關提出，代議制的運行機制脫離于行政權力的干涉，可以有效地減少效率低下、監督不力等現象的發生，有利于對各種信訪案件的高效解決。

3．建立人大一元信訪體制，有利于促進民主與法治的發展。老百姓找政府部門上訪，目的在于希望獲得行政首長的關注和幫助，而事實上行政首長的“關注”常常是拋開法律規則直接運用行政權力進行處理的結果，在這里可能有實質公正，但卻缺乏程序正義和規則意識，歸根結底是權大于法。而建立人大一元信訪體制，由專門的信訪機構統一受理，由專職的人員進行督辦查處，則完全按照監督程序進行，強化了民主與法律的權威，用法律權威取代個人權威，是規則治理代替人的治理。

參考文獻：

［1］馬斌．組織創新、權力重組與轉型時期信訪制度改革［Ｊ］．中國地質大學學報，2006，（4）．

［2］應星．作為特殊行政救濟的信訪救濟［Ｊ］．法學研究，2004，（3）．

［3］陳廣勝．將信訪納入法治的軌道［Ｄ］．浙江大學碩士學位論文，2005，（4）．

責任編輯宋桂祝