我國政府雇員制的發展困境及路徑選擇

危　瑩

［摘要］近年來，我國一些地方政府相繼采用政府雇員制這一在國外已經比較成熟的聚才形式，來引入政府專業性人才，這種政府用人機制的創新悄然推動了我國政府人事管理體制改革的進程。但是政府雇員制在我國還處于探索和試行階段，相關法律缺失，我國政府雇員制面臨諸多困境。為此，我國政府應該在完善政府雇員制的法律機制、提高政府部門公務員的素質、健全政府雇員薪酬體系及考核機制、創造良好的人才發展環境等方面做出努力與探索。

［關鍵詞］政府雇員；公務員；政府雇員制

［中圖分類號］Ｄ63［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2009）01－0024－04

政府雇員制始于西方，典型代表是英國、澳大利亞和新西蘭，這些國家有20％的政府崗位是臨時政府雇員。國外政府雇員制度的出現是基于西方公務員制度的改革。當時存在兩種思想的沖突：一種是以韋伯為代表的官僚體制，強調公務員制度的穩定性，主張終身雇用，其優點在于建立一個合理穩定的公務員體系，但維持成本太大；與之沖突的就是后來興起的新公共管理理論，特別是上個世紀80年代以來，以英國、澳大利亞、新西蘭為代表，把市場經濟引入政府管理，增加公務員隊伍的靈活性和效率性。同時各國政府大量裁員，人數不足，雇用臨時人員作為補充。西方國家的政府雇員制從某種程度上適應了專業化社會要求，激發了公務員內在動力，保持了公務員制度的生機和活力，充分利用政府系統外的專業人才，成為高效行政的有效途徑和杠桿。近年來，我國各地政府也在相繼采用政府雇員制，2002年6月，《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》公布標志著我國政府雇員制正式浮出水面。這種制度推動了我國政府人事管理體制改革的進程，但是由于政府雇員制在我國還處于探索和試行階段，相關法律缺失，我國政府雇員制面臨很多困境。

一、政府雇員制與公務員制

（一）公務員與政府雇員

目前由于各國社會政治經濟制度、歷史沿革、理論認識和民族文化存在很大的差別，世界各國并沒有形成公認的統一公務員的定義。在英國，Ｃｉｖｉｌ Ｓｅｒｖａｎｔ 的英文原意為“文職服務員”或“文職仆人”，有人意譯為“文官”或“公務員”。根據英國《文官統計資料（年利刊）》解釋：文官是以公民身份為王國政府服務，未在政治（或司法）部門任職的工作人員；根據特殊規定擔任某些其他職務的人員；以個人身份為王國政府服務，從王室的年俸中支薪的工作人員。可理解為在英國政府系統中非經選舉產生和非經政治任命的，沒有過失可長期任職的文職人員，不包括大臣、法官、軍人、公共企事業機構的職員和地方機構人員。［1］美國的公務員被稱為Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ Ｅｍｐｌｏｙｅｅ譯為“政府雇員”，通常被稱為“文官”。美國公務員是指在美國聯邦行政機構中的所有人員，包括經選舉或政治任命產生的在政府中任職的官員，其中非經選舉產生和非政治任命的官員稱為政府職員，不與總統共進退。美國的公務員除了“文官”，還有“武官”，即警察、消防人員。公務員也不全是官，也包括了許多普通工作人員，如政府部門的清潔工，郵政局的投遞員，公立大學教授等。

在我國自2006年1月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》規定：本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。中國公務員是指中央和地方各級國家行政機關中除了工勤人員以外的工作人員，具體包括國務院組成機構、直屬機構和辦事機構以及地方省、市、自治區人民政府和地市縣鄉鎮人民政府機構等代表國家行使行政權力的所有工作人員。

各地所界定的公務員范疇不同，總的來說公務員就是指國家依法定方式和程序任用的在中央和地方各級國家行政機關中工作的依法行使國家行政權，執行國家公務的人員。

在我國，政府雇員是指政府用高薪從社會上雇用的專門人才，不具有行政職務，不行使行政權力，不占用行政編制，服務于政府某項工作或某一政府工作部門。同國外的政府雇傭人員類似，政府作為雇主，通過契約或合同方式使用的不受公務員制度保護的例外雇員（ｅｘｅｍｐｔ ｅｍｐｌｏｙｅｅ）。這種雇傭方式在國外政府組織中日益增多，雇主為降低成本和增強靈活性而采用如下措施：一是常任雇員，用以滿足組織最低限度雇員要求；二是臨時性，季節性或兼職類型的雇員，支付的工資和福利低于前者，但是隨時可能被雇傭或解雇，而無附加法定程序，對員工技能水平要求也因工作再設計或工作簡化而降低。在對工作責任和高技能處于短期需求的組織中，雇主可能尋求使用契約或合同方式補充職位需求，以節約成本和維持組織雇傭關系的靈活性。［2］

（二）政府雇員制與公務員制的區別

政府雇員制并不是對現行公務員制度的補充，而是一種嶄新的干部人事制度。兩者之間存在明顯的區別，具體有以下四點：

第一，適用的法律規范不同。在德國，政府機關實行雙軌制，既有公務員，也有職員，也就相當于目前我們所說的政府雇員。公務員屬終身雇傭，與雇主即政府關系由專門的公務員法調整；職員屬合同雇傭，合同是有期限的，與政府的關系由專門的雇傭法規范。在我國國家公務員暫行條例明確規定的公務員和政府的權利和義務，而政府雇員制目前沒有專門的法律來規范，在法律上一般是按照勞動法來約束雙方的行為。

第二，任用方式不同。無論是選任還是委任，公務員制度都是剛性的，一般來講雇傭都是終身的。而政府雇員制的用人模式與企業一樣，是市場化的，唯一不同之處就是雇主不是企業而是政府。政府雇員不是終身制，以吉林省出臺的相關條例規定為例，條例規定雇員將由政府直接雇用和管理，政府與本人簽訂雇用合同，期限一般為1至3年，試用期3個月，試用期合格的繼續雇用，不合格的要及時解雇。有些臨時性工作，也可以按照課題或者項目簽訂1年以下的雇傭合同。

第三，管理方式不同。對公務員的管理，如錄用、考核、獎懲等都有法律規范作為依據，而雇員則完全按照合同進行管理，是一種企業化的管理模式。工作合同期滿后，政府可能和你續約，也可能請你另謀高就。

第四，薪酬待遇不同。公務員制度有一套完整的工資體系，按照職務、級別的不同，享有不同工資，是剛性的薪酬體系。政府雇員制則是按崗定薪，并參照人才市場行情和職業風險程度上下浮動。吉林省出臺的相關條例規定，雇員在受雇期間，除由省政府負責為他們辦理社會保險外，不享受其他福利待遇，因此，政府雇員的工資高于機關公務員。根據省政府的相關規定，政府雇員的工資按相關政府公務員的2至15倍設定，共分14個檔次。一般雇員年薪最高4萬余元，高級雇員年薪最高13萬余元，資深高級雇員最高年薪19．8萬元。［3］

二、政府雇員制發展的優勢分析

政府雇員制是伴隨著新公共管理運動而逐步興起的，新公共管理運動的目的是取代長期以來建立在韋伯的官僚制理論基礎上的傳統行政模式，塑造一個更有效率、更具回應性、更負責任、更有服務品質的顧客導向型政府。圍繞這一目標，新公共管理強調改革政府的內部管理，將私營部門的管理理念和技術引入政府內部管理，強調顧客導向，主張建立政府的“責任和服務”意識。因此相對于傳統的人事干部管理，政府雇員制具有獨特的優勢。

（一）推進我國干部人事制度改革的理論發展

政府雇員一般承擔政府或政府某一工作部門交辦的工作任務，對政府或政府某一工作部門的行政首長負責，不具有行政職務，不行使行政權力，按合同進行管理。從層次上看，大體可分為輔助雇員、普通雇員、高級雇員和資深高級雇員。各地試行的政府雇員制，對于政府引進急需高層次專門人才和輔助性人員有一定積極意義：一方面，政府承擔的公共服務中有相當一部分是高科技含量的專業性工作，但現有的公務員薪酬水平對高級部門人才的吸引力不夠。政府雇員制通過市場機制確定雇員待遇，從某種程度上能吸引高層次人才。另一方面，政府機關有一些工作程序相對簡單、性質比較單一的輔助職位，存在著一些從事事務性、操作性等工作的輔助人員。實施雇員制聘用輔助人員，可按市場價格確定薪酬，有利于降低行政成本。因此從理論上推進了公共部門人力資源管理理論的創新。吉林省率先實行政府雇員制及各地紛紛試水，促進了國內眾多專家學者對政府雇傭關系，雇員任用、考核及薪酬體系建立等方面問題的研究，進一步推進了我國干部人事制度改革的理論發展。

（二）推動我國公務員管理體制的創新

中國以往干部人事制度存在著不少問題，如干部隊伍人員龐雜、管理權限過于集中，管人與治事相脫節；管理方式陳舊單一，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質、社會責任和職業特點，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而不利于干部管理工作的開展。管理制度不健全，新中國成立以來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。現行的中國公務員制度的建立走過了一段相當曲折的道路，從醞釀到出臺其中經歷了不少挫折，為此也付出了很大的資源代價，包括人力、物力、財力、時間等方面的投入。這樣付出就是為了在穩定中求變革，積小變為大變，逐漸淘汰落后的干部人事制度，真正使國家公務員的管理走上法治化的軌道。政府雇員制作為一種新的用人機制，其雇傭人員不行使行政權力，不占行政編制，以契約或合同方式管理，這就打破了建國以來已實行了幾十年的政府公務員主導政府工作的舊體制，是“用人觀念和機制上的創新與突破”，折射出中國政府機構改革，干部任用制度改革正在朝縱深方向發展。

（三）成為我國政府改革的重要動力機制

有人形象地比喻：建立政府雇員制，就像在運輸沙丁魚的水箱里放上一條鯰魚，為了避免被鯰魚吃掉，沙丁魚只好快速游動，從而保持鮮活，同樣政府雇員制在公務領域引進競爭，減少官僚主義，提高政府人員素質、管理水平、工作效率和行政服務質量；有利于精簡機構，裁減冗員，節約政府資源，降低行政成本，縮小政府規模，建立起小而強的具有流動性的政府模式，有利于減少人事管理中的腐敗，保障公平和公正。

政府雇員主要是聘用一些緊缺的專業崗位人員，不會重復公務員的工作，其實公務員的壓力也是很大的，雇員的出現對公務員反而會是個促進，因為在同一部門的工作舞臺上，演員往往就這么幾個，公務員或是雇員，若不干或干不好，就喪失了表現的機會，影響考核結果。雇員制的實行從用人導向上表明：以后人才機制就是要能上能下，能進能出。這樣會給公務員的精神面貌和工作方式帶來正面影響，讓他們產生壓力和動力。政府雇員制的出現同時也對中國的“官本位”意識形成強烈沖擊，雇員依賴技術知識吃飯與職務升遷無關，置身官場卻不用應付復雜的人際關系，有利于政府轉變職能提高效率。雇員制打破了政府傳統的錄用人員辦法，是一種全新的靈活的用人機制，引入了市場化、契約化的概念和做法，解決了人員能進不能出、終身制和不能合理流動等問題，為我國行政體系注入了生機和活力，提高了公務員的辦事效率。

三、我國政府雇員制發展面臨的困境

政府雇員制將市場化，契約化的觀念引入政府的人力資源管理，是政府用人機制上的創新和突破，對于淡化公共管理中的“官本位”色彩、促進公共管理服務職能、建設服務型政府是一次有益的嘗試。但從試行的實際情況看，政府雇員制還存在一些問題：

（一）我國政府雇員制的非規范性

一是政府雇員的名稱不統一。目前各地的政府雇員名稱不同，有稱“政府雇員”的，“機關和事業單位雇員”的，也有稱“機關雇員”和“特崗公務員”的地方，還有些地方稱之為“顧問”，如無錫的“首席科技顧問”。各地名稱的不同與各地政府雇員包括的范圍相關。

二是政府雇員的適用范圍不同。吉林省的政府雇員只適用于政府機關；深圳市的政府雇員不僅僅限于政府機關，把事業單位也納入了推行政府雇員制的范疇；廣州開發區則將政府雇員制的范圍擴大到黨委、人大、政協、群團組織；廣州市越秀區的政府雇員包括法院和檢察院等部門的書記員及后勤司機、收發員以及一些窗口單位如辦證中心的前臺服務人員等均實行雇員制。

三是缺乏統一的政府雇員薪酬制定標準。據各地試行情況，在具體的實施舉措和薪酬待遇上，主要形成了高薪制和公務員等待遇制兩種不同的流派。以吉林為代表的高薪制，對雇員福利較少提及，主要依據《勞動法》的有關規定，雇員受雇期間，將由省政府負責為雇員辦理社會保險，投保費用按照有關規定由政府和雇員本人按比例支付，除此之外，政府不再為雇員提供其他福利待遇。雇員傭金和社會保險金列入政府財政預算。深圳推出的雇員制，工資參照公務員標準，享受相應福利。而廣州開發區綜合上述兩種方式，不僅給政府雇員相應薪資，同時還給予與公務員相應的福利，是一種具有高度人性化的薪酬制度。［4］

（二）政府雇員與公務員關系難以處理

目前，國家公務員隊伍中工作責任性不強、辦事效率低、亂用職權、服務態度差等現象還存在，有些問題還很普遍。存在這些問題的人思想上安于現狀，工作中得過且過。他們認為：輪得到的肯定少不了，輪不著的也爭取不到；多干多差錯，還不如不干。認識上的偏差導致行為的失職。消極思想、行為的產生與管理機制、公務員自身修養、職業道德，以及公務員職業的低風險性有關，但缺乏有效的激勵機制是根本之所在。根據歸因原理，要改變這些消極思想和行為，應當加強對公務員的教育引導和激勵推動。政府雇員制的試行，一方面可以對編制內的公務員形成壓力，充分調動公務員的主動性和積極性，促進其提高辦事效率；另一方面部分地區試行情況表明，政府雇員按照合同管理，合同期滿自謀出路，在社會缺乏相應保障體系的情況下，高薪對高層次人才的吸引力仍然有限。此外，政府雇員和公務員由于分屬不同系列，雇員不具有行政職務，不行使行政權力，要與公務員一起完成某項任務，加上有的雇員工資是行政首長的數倍，這種情況在管理上將帶來一系列問題，使雇員在實際工作中關系很難協調，積極性也將難以發揮。同時對公務員制度形成沖擊。普通雇員和部分高級雇員是政府一般服務性工作需要的專門人才，與公務員職責分工不明確，容易造成公務員人才的閑置與浪費，不利于發揮現有公務員的工作積極性。

（三）政府雇員制相關法律機制缺失

從政府雇員的管理辦法看，只有少數省市制定了政府雇員管理的相關規定，如《吉林省人民政府政府雇員管理試行辦法》、《深圳市機關事業單位雇員管理辦法》，還有大多數省市仍然沒有出臺相關的雇員管理辦法，更沒有全國性的政府雇員統一管理辦法。而在已經出臺的地方政府雇員管理辦法當中，有些從內容到名稱上都還值得商榷，如南京市出臺的《南京市政府特殊公務員崗位聘任暫行辦法》，這一名稱找不到任何政府雇員屬于特殊公務員的依據。［5］還有報道某區為所轄村委會招聘的主任助理也使用政府雇員制的做法。如何公正、準確地雇用“政府雇員”？《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》的解釋是：“雇用人選可以由有關專家或領導同志推薦，也可以面向社會公開招聘。凡推薦人選，經省人事廳會同有關部門考核后確定；公開招聘的，由政府主管領導和有關部門領導參加的面試考核確定。”政府雇員根據各地政府機關內部需求的特殊性，因此一般由領導來內部決定，那么如何公正地續雇或解雇“政府雇員”？它涉及評價“政府雇員”的業績的指標、程序等法律文件的設置，而像法律、金融、信息等方面的人才，是難以用量化指標來考核的。《試行辦法》說“均由其所服務的工作部門提出意見，經省人事廳審核同意后，報省政府批準實施。”可以想像，政府雇員在某部門工作，要和政府內的公務員打交道，要和分管該雇員的領導打交道，工作中一旦有分歧有沖撞，會不會因此影響到對雇員的業績評價，雇員的利益依靠什么來維護等相關的法律機制依然在探索之中。

四、我國政府雇員制發展的路徑選擇

各地紛紛試行政府雇員制，同時眾多的專家學者也對其利弊進行了不同程度的研究和分析，筆者認為政府雇員制在中國的發展，有其合理性，符合時代發展的要求，但各地在采用政府雇員制過程中，克服其發展的困境，可從以下幾個方面來考慮：

（一）完善政府雇員制的法律機制

政府雇員制與現行的行政管理體制和干部人事制度不兼容的地方還很多。目前在我國推行政府雇員制，沒有一套相對成熟的制度可供借鑒，相對成熟的法律機制作為政府雇員的利益保障。吉林、深圳、珠海等地紛紛推行政府雇員制，也相應出臺了一些管理條例，但是畢竟政府雇員制在我國作為新興政府雇用人員制度，仍然處于探索階段，其不合理、不完善之處存在不少，而且這些試行辦法屬于地方性規章，立法層次低、缺乏權威性，內容上也比較簡單，多屬于原則性的規定，存在不少沖突的地方，在雇員等級劃分依據、工資標準方面及工資來源、政府雇員業績評價體系等方面皆無統一標準。因此，需要國家立法機關制定一部權威的、完善的法律、法規對政府雇員制的適用范圍，權利和義務及聘用、考核、晉升標準、雇用期限及解雇程序做出明確具體的規定。

（二）建立科學的聘用和考核標準

對于如何從社會范圍內科學聘用優秀人才成為政府雇員，如何評價政府雇員的業績，如何設置考核指標等一系列問題隨政府雇員制在各地的試行而產生。政府有關部門對專業人才的需求，使得政府采取高薪招徠優秀人才的措施，但在選拔過程中，規范、透明的渠道直接影響著人才的質量，因此在選拔人才時，首先應建立一套合理的標準，明確所需人才應具備的技能，規范選拔的程序，保證人才公正、公平競爭，做到選拔人才與崗位相符，真正做到事得其人，避免出現“近親繁殖”的現象。其次像法律、金融、信息等方面的人才，是難以用量化指標來考核的，可通過成立專家組或是市場中介機構對相關部門的政府雇員業績作出公正的評價，并結合部門領導，所負責項目的受益民眾及同事評價為考核依據。政府雇員不僅要和政府內的公務員打交道，而且要和分管該雇員的領導打交道，工作中一旦有分歧有沖撞，可能因此影響到對他的評價，因此應以項目涉及的公眾評價，所負責的項目的效益為主。在聘用、考核過程中，相應的監督機制不可缺少，這直接影響到聘用及考核的科學性、公正性。

（三）提高政府部門公務員的素質

政府在現有的公務員體制外，另行推出政府雇員制，以補人才之缺，充分體現了對人才使用的戰略眼光。同時沖擊了官本位思想，對于公務員工作作風的轉變有一定的作用，但如果聘請雇員做的是公務員同樣的活，拿的也是納稅人的錢，不是工作必須的話，難免不引起人們的關注。政府通過契約管理的方式引進雇員，可以說是政府用人機制上的進步。先不論它是產生預期的“鯰魚效應”，還是會出現“閑著媳婦請保姆”的現象，單說政府將市場用人機制引入機關，這就能破除“為政府干活就是鐵飯碗”的舊式用人觀念。而且以一種契約化來管理使用雇員，也算得上是政府管理成本的有效節約。但是為避免出現“閑著媳婦請保姆”的現象，各地政府在推行政府雇員制時，首先應考慮本部門公務員的培訓成本，在成本——效益均衡原則下，結合當地的經濟發展水平，慎重選擇以市場化定薪酬方式引入政府雇員。目前政府機構精簡，人員裁減，目的在于改變政府機構臃腫、人多辦事效率低、工作職責互相推諉現象，政府雇員的選擇以提高政府行政效率，節約行政成本為前提，而不是盲目地“趕時髦”，忽視現有的部門資源潛在的利用價值。現有公務員素質的提高，使公務員成為政府的核心雇員，讓他們來領導日益增多的政府雇員工作。因而加大現有公務員的培訓力度，增加現有公務員的法律、信息技術、經濟等專業知識是解決政府人事工作中所面臨問題的有效方法。

（四）合理設置政府雇員薪酬體系

根據吉林省政府的相關規定，政府雇員的工資共分14個檔次，資深高級雇員最高年薪可達19．8萬元。其他如珠海、深圳等地的政府雇員薪酬水平一般都高于公務員，原因在雇員薪酬水平采取與市場完全接軌的方式，即根據崗位的性質、責任和難易程度進行分類，因事設崗，因崗用人，并根據人才市場價格的實際情況確定其薪酬水平。［6］在推行政府雇員制的過程中，在一些高端人才薪酬水平上升的同時，低端人才的薪酬水平則有可能下降。因此，一些地方在決定是否要引入政府雇員制的過程中，應充分考慮自身的經濟發展水平、人員素質、客觀現實需要和財政支付能力，在掌握充分的相關資料基礎上，根據人才市場一般的工資水平，先通過試點、總結，再穩健、規范地推行。要防止形式主義，不能不顧自身條件具備與否而驟然推行政府雇員制。還要科學確定政府雇員的數量，控制好政府人力資源成本，嚴防通過推行政府雇員制變相提高公務員的待遇和擴大政府機關人員編制。設置政府雇員薪酬標準時也應進行充分調查研究，根據人才市場的具體行情確定，并根據市場變化及時加以調整，通過設置合理的薪酬體系，激勵政府雇員，從而充分發揮他們的聰明才智。

（五）創造良好的人才發展環境

政府雇員制是把市場機制引入政府公共管理的一種方式，如果政府雇員的確有能力，那么高工資實際上起到吸引人才的作用。在美國，政府會經常把企業和學術界的優秀人才聘請到政府管理中來，因為政府管理在向服務職能轉變，不再是簡單地發號施令，而是需要專業的技術人才。［7］政府雇員制是將優秀人才引入政府管理的一個渠道，而中國目前就缺少這樣的渠道，很多人想為政府服務，但是由于體制限制，進入不了這一體系，而政府雇員正好彌補了政府人才的不足。同時政府雇員作為政府工作人員的組成部分，雖不行使行政權力，但他們的工作效率和效果卻是政府形象的重要組成部分。政府雇員的吸引力一方面來自高薪，另一方面則來自公務員身份的吸引力，因此作為公務員制度的補充，實行政府雇員制，可借鑒西方國家政府雇員制的相關制度規定，雇員利益保障措施，建立政府雇員向公務員轉化的機制，這既是對政府雇員的有效激勵，同時也拓展了政府吸引優秀人才的渠道，并結合科學的評價、考核體系的建立，營造良好的發展環境，鼓勵政府雇員充分發揮其聰明才智。

參考文獻：

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［4］鞏懷虎．我國語境下政府雇員制的困境及其對策［Ｊ］．湖北社會科學，2006，(12)．

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［6］李漢卿，李呈陽．政府雇員制與公務員聘任制之比較［Ｊ］．湖北社會科學，2008，（6）．

［7］陳天祥，曲向華．我國政府雇員制的實施效果和改進對策［Ｊ］．中國行政管理，2007，(10)．

責任編輯侯琦