新農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理模式研究

韓從容

摘要：農(nóng)村環(huán)境污染具有污染源小而多、廣而散的特點，傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式應(yīng)用于農(nóng)村環(huán)保之中，出現(xiàn)環(huán)境治理主體缺位、治理方法滯后、治理投入?yún)T乏以及城鄉(xiāng)環(huán)境治理政策傾斜等問題。文章基于環(huán)境民主與環(huán)境效益的博弈，提出引入農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理模式，依托現(xiàn)有的農(nóng)村自治組織，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的公眾參與。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；環(huán)境治理；農(nóng)村社區(qū)；社區(qū)治理

中圖分類號：DF46

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)06-0108-05

2006年國家“十一五規(guī)劃”明確提出新農(nóng)村建設(shè)的具體要求，即按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實穩(wěn)步地推進新農(nóng)村建設(shè)。其中，“村容整潔”是指根據(jù)農(nóng)村的實際和特點，搞好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，保留歷史文脈，建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境，形成優(yōu)美的農(nóng)村人居環(huán)境…。這是新農(nóng)村建設(shè)對于農(nóng)村環(huán)境治理提出的基本要求，也是中國新農(nóng)村建設(shè)中環(huán)境保護工作的目標。

但是，農(nóng)村環(huán)境污染不同于城市，農(nóng)村居民的生產(chǎn)與生活存在家庭化、個人化和無序化的特點，污染源小而多、廣而散；農(nóng)村居住分散使得環(huán)境設(shè)施的鋪設(shè)需要投入大量的人力、物力和財力，無法形成規(guī)模經(jīng)濟，再加上貧困和環(huán)境意識滯后，使得農(nóng)村的環(huán)境治理成本畸高。評估農(nóng)村環(huán)境治理的績效，反思環(huán)境治理的路徑勢在必行。

一、農(nóng)村傳統(tǒng)環(huán)境治理模式評析

所謂環(huán)境治理，是指在對自然資源和環(huán)境的持續(xù)利用中，環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰來進行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策，行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達到一定的環(huán)境績效、經(jīng)濟績效和社會績效，并力求績效的最大化和可持續(xù)性。由此概念推導(dǎo)，環(huán)境治理范疇涉及以下幾個要素：(1)環(huán)境治理主體確立；(2)環(huán)境治理路徑選擇；(3)環(huán)境治理績效評定與責(zé)任歸屬。其中績效評定既是客觀的評價指標，又是機制創(chuàng)新的源泉。唯有借助于科學(xué)的績效評定才能不斷反思治理主體的架構(gòu)，調(diào)整治理的方式與路徑。

依此思路審視中國農(nóng)村環(huán)境治理績效，農(nóng)村環(huán)境持續(xù)惡化已經(jīng)成為阻滯農(nóng)村經(jīng)濟增長的主要因素：復(fù)合污染源的疊加；新舊污染源的交織；貧困與發(fā)展的博弈；對自然環(huán)境的極度依賴與環(huán)保投入的嚴重匱乏，都顯示了農(nóng)村環(huán)境治理的特殊性與滯后性。客觀分析農(nóng)村環(huán)境治理模式有助于獲悉其績效阻滯的根源，尋找到制度創(chuàng)新的契機。

(一)農(nóng)村環(huán)境治理主體缺位

目前，中國農(nóng)村環(huán)境治理以政府管制為主導(dǎo)，但政府環(huán)境管理體制的不合理，導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境治理主體的實質(zhì)缺位。

1，農(nóng)村基層環(huán)保機構(gòu)配置與需求不符

首先，基層環(huán)保機構(gòu)設(shè)置不合理。中國最基層環(huán)保部門是縣一級環(huán)保機構(gòu)，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級尚無相關(guān)職能部門，即使現(xiàn)在許多地方鎮(zhèn)一級政府也建立了環(huán)保辦公室、環(huán)保助理、環(huán)保員等環(huán)保機構(gòu)及人員，但他們在農(nóng)村的工作僅限于農(nóng)村工業(yè)這一塊，農(nóng)村生活與農(nóng)業(yè)環(huán)境成為環(huán)境管理真空。其次，農(nóng)村基層環(huán)保機構(gòu)配置薄弱，無法承擔(dān)農(nóng)村環(huán)境保護的繁重任務(wù)。相對大中城市的環(huán)境污染而言，農(nóng)村的污染源、污染范圍、污染程度、污染物質(zhì)及其危害性都具有不確定性，特別是農(nóng)業(yè)面源污染不像點源污染那樣直觀，治理難度大。中國環(huán)境管理機構(gòu)配置從中央到地方卻是一個倒“金字塔”結(jié)構(gòu)，越往下數(shù)量越少、規(guī)模越小，且環(huán)保專業(yè)技術(shù)人員越缺乏、環(huán)保技術(shù)裝備越差、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力越薄弱，從而導(dǎo)致各縣級環(huán)保部門對農(nóng)村環(huán)境污染失察。

2，政府環(huán)境管理職能交叉導(dǎo)致環(huán)境治理失控

中國《環(huán)境保護法》第7條規(guī)定，中國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)督管理是一種統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。環(huán)保部門對本轄區(qū)的環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)管，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等部門按照資源要素分別對環(huán)境資源保護實施監(jiān)督管理。部門管理權(quán)力分割配置直接影響到生態(tài)系統(tǒng)的整體性治理。

3，環(huán)境管理機構(gòu)行政區(qū)域的設(shè)置與環(huán)境治理的生態(tài)區(qū)域性相沖突

農(nóng)村環(huán)境污染具有“面源性”的特點，一旦環(huán)境受到污染或者生態(tài)遭受破壞，其蔓延與擴張是不受行政區(qū)域限制的，嚴格按行政區(qū)域設(shè)置的環(huán)境管理機構(gòu)往往局限于本地區(qū)利益，無法從環(huán)境問題的系統(tǒng)性與整體性出發(fā)來進行環(huán)境治理。

總之，各部門環(huán)境監(jiān)管職能橫向分散，上下級環(huán)保機構(gòu)縱向分離，跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)地區(qū)分割，各個管理部門自成體系、各自為政，不同管理部門之間常常出現(xiàn)職責(zé)重疊、脫節(jié)或矛盾，造成政令不暢，難以發(fā)揮整體監(jiān)管效果，導(dǎo)致管理資源浪費，環(huán)境資源錯置。

(二)農(nóng)村環(huán)境治理公共投入?yún)T乏

中國的環(huán)保投入遵循地方各級政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)和“污染者負擔(dān)”等原則，采取以地方和企業(yè)投入為主、中央政府給予必要扶持的政策。目前，中國絕大部分污染治理投資都是投向城市，呈現(xiàn)出經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)投入高、城市投入高和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)投入低、農(nóng)村投入低的“兩高兩低”現(xiàn)象。這就直接導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境治理的資金投入、技術(shù)投入以及環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴重短缺。

(三)農(nóng)村環(huán)境治理方法滯后

農(nóng)村環(huán)境治理是一項科技含量很高的系統(tǒng)工程，需要先進、適用的農(nóng)村環(huán)境保護技術(shù)作為支撐。由于中國環(huán)境保護科研投入較低且側(cè)重于城市環(huán)境治理方法的研究，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染治理效率不高。在中國農(nóng)村環(huán)境治理中，長期機械套用城市污染治理方式即污染末端治理，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染以及集約化畜禽養(yǎng)殖場污染，采用末端治理則會因為污染治理設(shè)施建設(shè)和運行的“最小經(jīng)濟規(guī)模限制”、“低處理率限制”以及“高折舊率限制”而不可行。因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的面源污染，更是由于其排入主體的分散性、隱蔽性及不易監(jiān)測性等特征，導(dǎo)致治理技術(shù)難度加大。合理分析農(nóng)村環(huán)境問題的根源，尋求其因地制宜的個性化、多樣化治理方法是達成良好的環(huán)境治理效果的根本。

(四)城鄉(xiāng)環(huán)境治理政策傾斜

中國一直以來實施的是重城市輕農(nóng)村的二元化環(huán)境治理政策，在城鄉(xiāng)環(huán)境權(quán)益的分配上存在著嚴重的“剪刀差”現(xiàn)象。一方面農(nóng)村作為原材料和自然資源的輸出地，消耗了農(nóng)村環(huán)境資源，城市作為受益者并未向農(nóng)村按“誰受益，誰付費”的原則支付受益費。另一方面，由于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同，城市環(huán)境排放的廢物遠遠大于農(nóng)村，并不斷向農(nóng)村擴散和轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境不斷惡化，而由此造成的損失，城市并未向農(nóng)村按“誰污染，誰治理”原則支付治理補償費。二元化環(huán)境治理政策加劇了農(nóng)業(yè)的弱勢產(chǎn)業(yè)地位；損害了作為弱勢群體的農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益；同時使得脆弱的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境更加惡化，不利于中國農(nóng)村環(huán)境保護工作的開展。

二、農(nóng)村環(huán)境治理模式創(chuàng)新——環(huán)境社區(qū)治理

從實踐看，農(nóng)村傳統(tǒng)環(huán)境治理單純依賴政府的命令控制型管理早已是力不從心。克服農(nóng)村環(huán)境治理缺失狀況，必須改革現(xiàn)行環(huán)境治理體制，重構(gòu)治理社會基礎(chǔ)，將農(nóng)村社區(qū)引入環(huán)境治理的領(lǐng)域，為公眾參與搭建一個組織化的平臺。

(一)概念導(dǎo)入

農(nóng)村社區(qū)指以村莊或即將形成的村莊為中心與

其周圍散居農(nóng)家合成，全村村民有共同的生活方式和活動方式的相對獨立的社會生活共同體。農(nóng)村社區(qū)具備五個要素：第一，村莊已經(jīng)形成或初具規(guī)模，具有一定數(shù)量的共同生活人群。第二，生活服務(wù)設(shè)施和文化娛樂服務(wù)設(shè)施配套完善。第三，同一行政村區(qū)域。第四，地處農(nóng)村且村民是本村的農(nóng)民。第五，村民在感情上和心理上有認同感和歸屬感。在中國，農(nóng)村社區(qū)是一個不斷發(fā)展的概念，是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。

新農(nóng)村建設(shè)要求，農(nóng)村社區(qū)要按照有利于強化管理、整合資源、加快發(fā)展和方便群眾的要求進行劃定。依據(jù)中國農(nóng)村實際情況的差異性，可以首先將符合條件的行政村改設(shè)為農(nóng)村社區(qū)，同時對不符合條件的村應(yīng)仍然保留行政村現(xiàn)有的設(shè)置形式。即以目前的行政村為基礎(chǔ)，改造“空心村”、拆遷“城中村”、合并小村、優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)空間布局，以“一村一社區(qū)”的模式進行設(shè)置與整合。

環(huán)保社區(qū)治理即是以社區(qū)為依托，集聚區(qū)域內(nèi)社會群體的力量參與環(huán)境決策，監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，維護社區(qū)共同的環(huán)境利益。社區(qū)治理是政府單一管制的補充，是公眾參與環(huán)境保護的組織化路徑。

(二)理論支撐

政府借助于準確、完備的環(huán)境信息，做出科學(xué)的環(huán)境決策，通過層級交錯的環(huán)境管理權(quán)配置往往能夠收到高速、高效的治理效果。但面對農(nóng)村復(fù)雜的污染源頭、廣袤的污染面積、薄弱的環(huán)境監(jiān)控設(shè)施、環(huán)境信息不對稱、環(huán)境管理權(quán)力分置、地方政府環(huán)境保護觀念滯后等諸多因素都導(dǎo)致政府環(huán)境治理對農(nóng)村的面源污染作用非常有限，以至完全失靈。農(nóng)村環(huán)保是一項宏大的系統(tǒng)工程，直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)環(huán)境治理主體的多元化成為必然，引入環(huán)境社區(qū)治理機制有其合理性。

第一，民主化優(yōu)勢。農(nóng)村環(huán)保社區(qū)治理是農(nóng)民實現(xiàn)自身環(huán)境利益的客觀要求。社會學(xué)認為，任何個人和群體的利益與價值追求必須依托一定的地理空間和社會空間實施主體行為才能實現(xiàn)。農(nóng)民是農(nóng)村社區(qū)生活的主體，當(dāng)然也是社區(qū)的治理主體。但是，社區(qū)治理的復(fù)雜性需要農(nóng)民以組織機制來發(fā)揮主體作用。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理主體呈現(xiàn)多元化。需要多元主體之間在利益博弈和目標沖突中取得均衡，才能達到善治。農(nóng)村社區(qū)組織在維護農(nóng)民環(huán)境權(quán)益、監(jiān)督政府環(huán)境執(zhí)法行為以及約束企業(yè)與農(nóng)民的生產(chǎn)和生活行為方面起到了重要的作用。

第二，效率優(yōu)勢。農(nóng)戶對于社區(qū)環(huán)境問題的利益相關(guān)度與敏銳度直接決定了環(huán)境社區(qū)治理的高效性：(1)農(nóng)戶與農(nóng)村社區(qū)環(huán)境的關(guān)系密切，環(huán)境污染直接危害其身心健康，因而農(nóng)戶對環(huán)境污染極為敏感，對污染的治理有著極高的熱情和積極性，便于形成強大的輿論壓力，從而促進對污染的有效監(jiān)控與治理；(2)單個農(nóng)戶的環(huán)境治理需求具有散在性，不利于與多元化的環(huán)境治理主體相抗衡。農(nóng)村社區(qū)是聯(lián)結(jié)單個農(nóng)民的社會網(wǎng)絡(luò)樞紐和利益聚合體，便于整合分散的社會資源，匯聚零碎的環(huán)保建議，發(fā)揮公眾維權(quán)的整體優(yōu)勢。

第三，成本優(yōu)勢。農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理體現(xiàn)了對分散污染源治理的規(guī)模效益優(yōu)勢，無論是禽畜糞便、農(nóng)戶生活污染、醫(yī)療垃圾還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來的工業(yè)污染，單獨處理的效率低下，而以村為單位集中治理則可以減少成本。因此，通過村的整合能使生活資源、生產(chǎn)資源相對優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的協(xié)調(diào)進步。總之，農(nóng)村社區(qū)環(huán)境治理模式是環(huán)境治理主體多元化的實現(xiàn)路徑。通過農(nóng)村環(huán)保社區(qū)治理機制的運行，可以以低成本、高效率的方式，使農(nóng)民從環(huán)境破壞者和受害者變成促進環(huán)保的責(zé)任者和監(jiān)督者。因此，環(huán)保農(nóng)村社區(qū)治理有助于推進農(nóng)村環(huán)境資源和污染治理的優(yōu)化配置和合理布局。

三、農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理路徑培育

新農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理，必須通過農(nóng)民、政府與社區(qū)三個層面的合作、協(xié)調(diào)，重新配置基層環(huán)境行政管理權(quán)與農(nóng)民個人的環(huán)境權(quán)益，實現(xiàn)“政府引導(dǎo)、社區(qū)自治、農(nóng)民參與”的三位一體的環(huán)境治理新模式。

(一)組織保障

環(huán)境社區(qū)治理的制度性目標就是聚合社區(qū)內(nèi)部共有、共同和共享環(huán)境利益，實現(xiàn)環(huán)境利益訴求和環(huán)境利益表達的制度化、規(guī)范化和法制化。同時，農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理的復(fù)雜性和農(nóng)民個體的弱勢地位，也需要農(nóng)民以組織機制來發(fā)揮環(huán)境治理主體作用。

1，機構(gòu)設(shè)置

新農(nóng)村建設(shè)以目前的行政村為基礎(chǔ)進行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，原有的村委會與人員配置可以繼續(xù)沿用。1998年修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”作為農(nóng)村村民自治組織，村委會可以行使一定的環(huán)境管理權(quán)，為政府環(huán)境管理與農(nóng)民的環(huán)境訴求搭建溝通的平臺。

隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進，農(nóng)村社區(qū)可以適當(dāng)配備環(huán)境管理專業(yè)人員。村委會可以招聘專業(yè)的環(huán)境助理，從事日常環(huán)境宣傳、監(jiān)督、維權(quán)等各項事務(wù)。通過吸納更多的專業(yè)型、知識型人才，提升社區(qū)環(huán)境治理績效。

2，權(quán)力配置

村委會的環(huán)境管理權(quán)來自于土地所有者的權(quán)利、公民的環(huán)境權(quán)利和國家機關(guān)的授權(quán)，故其性質(zhì)是私權(quán)利與公權(quán)力的結(jié)合體，是農(nóng)村的基礎(chǔ)性權(quán)力。一方面，基于全體村民的授權(quán)，村委會享有私權(quán)利性質(zhì)的環(huán)境自治權(quán)，即村委會有權(quán)以全體村民的名義對社區(qū)環(huán)境進行維護、管理與監(jiān)督。村委會的環(huán)境自治權(quán)具體包括以下幾個方面。

第一，環(huán)境知情權(quán)。環(huán)境知情權(quán)是公民參與國家環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護的必要民主程序。村委會有權(quán)利以全體村民的名義，要求政府、企業(yè)乃至農(nóng)戶提供相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測報告、環(huán)境質(zhì)量報告等各種環(huán)境信息，從而明悉自身所處的環(huán)境狀況。同時，本村村民也有權(quán)依據(jù)《村委會組織法》，要求村委會提供必要的環(huán)境管理信息，以實現(xiàn)村務(wù)公開。村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其有關(guān)主管部門反映。有關(guān)政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)負責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。

第二，環(huán)境參與權(quán)。環(huán)境社區(qū)治理本質(zhì)上就是村民環(huán)境參與權(quán)的體現(xiàn)，具體表現(xiàn)為：村委會有權(quán)參與政府環(huán)境管理的預(yù)測和決策過程，參與開發(fā)利用農(nóng)村環(huán)境的管理過程，參與農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究、示范和推廣，以組織化形式參與環(huán)境保護的宣傳教育，以及參與農(nóng)村環(huán)境糾紛的調(diào)解。

第三，環(huán)境請求權(quán)。請求權(quán)是指公民的環(huán)境權(quán)益受到侵害以后，通過司法程序或準司法程序進行救濟的權(quán)利。對侵害本村環(huán)境權(quán)利并拒不改正的，或者需要賠償損失的，村委會可以以自己的名義提起民事訴訟。由于村民的弱勢地位，訴求能力有限，社區(qū)參與就是一種最好的表達途徑和活動載體。通過村委會的組織形式予以支持和幫助，更有利于村民環(huán)境權(quán)利的維護。

另一方面，基于環(huán)境民主的價值取向，國家將環(huán)境管理權(quán)力部分讓渡于社區(qū)以體現(xiàn)社區(qū)的主體地位，同時增強社區(qū)環(huán)境治理的權(quán)力，具體包括：(1)村環(huán)境管理規(guī)章制定權(quán)。《村委會組織法》明確規(guī)定，

村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。因此，村委會有權(quán)根據(jù)環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定，制定村規(guī)民約，規(guī)定村民及在本村土地范圍內(nèi)的所有人，包括臨時路過的人環(huán)保行為準則，用以保護本村的生態(tài)環(huán)境。但是，村委會的環(huán)境保護規(guī)章不得與國家及地方性的環(huán)境保護法及其他法律法規(guī)相抵觸，否則，村委會的環(huán)境規(guī)章無效。(2)調(diào)解和監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督國家及地方性環(huán)保法律法規(guī)在本村的執(zhí)行情況，對拒不執(zhí)行國家環(huán)境保護法規(guī)或村環(huán)境管理規(guī)章的人進行批評教育，給本村或村民造成損失的，村委會可以出面要求其停止違法行為，追究其經(jīng)濟責(zé)任，必要時可以向縣級以上環(huán)境保護機構(gòu)或者有關(guān)司法機關(guān)提出控告。村委會可以調(diào)解本村村民之間的環(huán)境糾紛，責(zé)令侵害環(huán)境的人停止侵害，要求其賠償損失。

(二)體制保障

農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理機構(gòu)的設(shè)立與權(quán)力配置，是治理主體多元化的基本要求，而與之相適應(yīng)的政府管理體制的整合、社區(qū)機構(gòu)之間的合作則是治理結(jié)構(gòu)確立的根本。

1，政府環(huán)保機構(gòu)：引導(dǎo)與監(jiān)督

政府仍然是環(huán)境治理公共產(chǎn)品的主要供應(yīng)者，政府應(yīng)矯正城鄉(xiāng)二元環(huán)境政策，為農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理提供完善的環(huán)境治理產(chǎn)品。同時，政府還應(yīng)充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用，為社區(qū)治理提供一個寬松的外部環(huán)境。其一注重資金引導(dǎo)，通過補貼、貼息等資金的導(dǎo)向作用，矯正環(huán)境治理的正外部效應(yīng)，吸引民間資金對農(nóng)村環(huán)境治理的投入。其二注重政策引導(dǎo)，通過制定優(yōu)惠政策，如技術(shù)扶持政策、土地使用政策和減免稅政策等，引導(dǎo)市場主體積極參與農(nóng)村環(huán)境的治理。其三是宣傳引導(dǎo)，通過宣傳教育，提高農(nóng)村消費者的環(huán)保意識，形成農(nóng)村環(huán)境治理互動機制。

政府環(huán)保機構(gòu)還應(yīng)適時監(jiān)督農(nóng)村社區(qū)的環(huán)境管理行為，進行專業(yè)性的指導(dǎo)和扶持。由于中國基層環(huán)保機構(gòu)設(shè)置嚴重不足，可以考慮引入環(huán)保巡視制度。即由基層環(huán)保機構(gòu)與上級環(huán)保機構(gòu)抽調(diào)專業(yè)人員，或選擇部分已經(jīng)退休的管理人員組成巡視組，不定期到各管轄范圍內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)進行檢查、監(jiān)督，并出據(jù)相應(yīng)的巡視報告與評估報告，以備農(nóng)村社區(qū)進行整改、學(xué)習(xí)。建立巡視制度，一方面可以全面了解農(nóng)村社區(qū)的環(huán)境治理績效，在專業(yè)人士的指導(dǎo)下進行相互交流、學(xué)習(xí)；另一方面，可以在精減機構(gòu)的前提下，實現(xiàn)環(huán)境管理效益最大化。

2，相鄰社區(qū)機構(gòu)：合作與協(xié)調(diào)

治理和善治理論認為，在政府管理中，參與公共活動的各個組織，無論其為公營還是私營，都不擁有充足的知識和資源來獨自解決一切問題；它們必須彼此依賴，進行談判和交易，在實現(xiàn)共同目標的過程中實現(xiàn)各自的目的。由于農(nóng)村面源污染具有區(qū)域性、系統(tǒng)性，農(nóng)村環(huán)境治理往往會牽涉到幾個或更多的社區(qū)之間的環(huán)境利益。在社區(qū)被賦予環(huán)境資源的使用和管理權(quán)的情況下，社區(qū)組織將成為協(xié)調(diào)社區(qū)之間沖突，處理社區(qū)外界事務(wù)的決定性因素，這就需要社區(qū)組織具有強有力的組織能力。

加強社區(qū)組織能力建設(shè)，不僅有利于保證補償機制的運作和環(huán)境服務(wù)的供給，而且對于補償方案的談判，保證公平公正也是不可缺少的。因此，在共管執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)注重社區(qū)之間環(huán)境治理經(jīng)驗的交流、學(xué)習(xí)，注重社區(qū)自我發(fā)展能力的培養(yǎng)。

(三)法制保障

農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理，還必須通過法律保障村委會的地位與職能，通過立法構(gòu)建適用于農(nóng)村環(huán)境治理的方法與路徑。

1，完善村民自治立法，確立村委會的法律地位與環(huán)境管理權(quán)

在中國現(xiàn)行立法中，只有《村委會組織法》詳細規(guī)定了村民自治的相關(guān)內(nèi)容。但是，隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，《村委會組織法》逐漸呈現(xiàn)出與村民自治實踐不適應(yīng)的情況，這主要是因為《村委會組織法》中的規(guī)定比較籠統(tǒng)、原則，缺乏一定的明確性和具體性。如村委會的法律地位不清。村委會作為法人組織，并沒有一個明確的登記部門、登記條件和登記手續(xù)。村委會組織法的罰責(zé)沒有操作性。違法應(yīng)受到什么處罰?由誰處罰?規(guī)定過于原則，不易操作。這使得在實踐中村委會選舉經(jīng)常無法可依，違法的行為也得不到及時的懲治。

2，盡快完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的有關(guān)法律法規(guī)，及時頒布實施《農(nóng)業(yè)環(huán)境保護法》、《環(huán)境農(nóng)藥控制法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理條例》等，使農(nóng)村環(huán)境治理有法可依

現(xiàn)有的環(huán)境立法隨工業(yè)化發(fā)展而產(chǎn)生，更側(cè)重于城市環(huán)保，并不能完全適應(yīng)于農(nóng)村環(huán)境問題。如污染監(jiān)測制度只是針對城市而言的，沒有關(guān)于農(nóng)村的檢測標準，更沒有規(guī)定在農(nóng)村如何執(zhí)行。“誰破壞誰補償”的政策不便在農(nóng)村執(zhí)行，因為像化肥農(nóng)藥、地膜主要污染的是土壤和地下水，與城市的點源污染不同，很難查出破壞者及其破壞程度。簡單套用城市環(huán)境治理方法、手段，在農(nóng)村是不可行的。因此，必須立足于農(nóng)村環(huán)境的特殊性。制定與之相適應(yīng)的環(huán)境保護法律體系。

四、結(jié)語

農(nóng)村社區(qū)作為區(qū)域環(huán)境利益的社會共同體，作為政府與農(nóng)民溝通交流的平臺，是一種具有擴張力的社會組織形態(tài)。向上與政府環(huán)境管理行為對接，傳導(dǎo)與實現(xiàn)政府的環(huán)境保護政策；向下則聚合農(nóng)民的環(huán)境利益訴求，監(jiān)督與維護本社區(qū)內(nèi)生態(tài)安全。同時，相鄰社區(qū)之間基于自主管理權(quán)的相互妥協(xié)與謙讓，吻合于環(huán)境保護的整體性需求。因此，農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理無疑是對政府環(huán)境治理的有益補充，是優(yōu)化環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的必要途徑。