中國林權制度改革的價值沖突及其化解

陳靜熔

摘要：中國集體林權制度改革的價值目標包含了發展經濟、有利民生和保護生態三方面的內容，如果改革能使這三方面的價值目標同步實現，必將給國家、集體、個人和環境帶來福音。但在實踐中，這三個目標之間可能出現的沖突會給改革帶來阻力。了解沖突的原因和尋求沖突的化解方式是實現林權制度改革目標的基礎。文章結合傳統與現實、習俗與法律、個人與社會、發展權與環境權、集體權利與公共利益等方面論述了林權制度改革中價值沖突的原因、表現和解決途徑。

關鍵詞：價值目標；林權制度；改革

中圖分類號：DF463

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831(2009)06-0900-06

隨著中國集體林權制度改革的步步推進，如何處理改革過程中的各種利益沖突，解決其中的法律問題，是林權制度改革研究一個不容忽視的方面。筆者以這次改革的目標為基點，以改革目標中所透視出的價值為中心，著重討論在林權制度改革中所形成的價值沖突的現象、原因及解決的途徑，以期為中國林權制度改革提出有益的建議。

一、中國集體林權制度改革的價值目標

在國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》中，集體林權制度改革要實現的目標是“實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧”。林權制度改革的核心是落實產權，通過產權承包到戶之后，放活經營權，進一步解放農村生產力…，與此同時，實現對生態資源的保護。歸納起來，這次集體林權制度改革的主要目標是：第一，增進林業的產出；第二，提高農民的收入；第三，保護森林生態資源。在這三項主要目標中，包含了發展經濟、有利民生和環境保護三方面的價值目標。

發展經濟的價值目標主要是把“集體林地經營權和林木所有權落實到農戶；確立農民的經營主體地位”，通過對農村土地經營制度的豐富和完善，“進一步解放和發展農村生產力”。這實際上是將中國改革開放之初給農民帶來巨大實惠的家庭聯產承包制引入林權制度改革，在“保持集體林地所有權不變的前提下，將林地經營權交給農民，使農民不僅具有經營的主體地位，而且享有對林木的所有權、處置權、收益權”，由于產權清楚，責任明晰，農民對林木的經營管理更具積極性，更符合市場經濟所要求的“產權的市場化”。中國物權法規定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。”理論上看，林地承包經營權具有用益物權的性質，而森林資源的用益物權主要產生林木采伐權、林下資源采集權、林業資源補償權、景觀開發利用權、林業資源抵押權等，“在森林資源的所有和使用過程中，林權的設置可以使各類主體實現自己的利益主張”，森林資源所具有的多元價值功能使各種權利的實現成為了可能，其利益得以在各種權利的實現中予以有效分配，使林業的產出價值得以提高，發展經濟的價值目標可能隨之實現。

林權制度改革的另一重要目的是有利民生，尤其是使邊遠山區農民的生活得到改善。森林資源用益物權的利用所產生的效益將惠及林區農民，森林資源的多元價值也同樣在農民獲得林地使用權后產生。同時，擁有林地使用權的農民可以自主地根據市場的需要進行林木栽植，開發林產品市場，發展生態旅游，以及與森林相關的動物馴養等。農民以林地為依托而達到改善生活，走向富裕的目標。

保護日益脆弱的生態系統是林權制度改革的又一重要目標。生態環境的日益脆弱很大程度上是因人類對森林資源無節制的利用所造成。隨著社會經濟的發展，人類對森林的需求逐漸加大。然而，由于森林資源的稀缺性與人類對森林資源的依賴性之間存在緊張關系，當人類對森林資源的依賴性越強時，森林資源的稀缺性就表現得越明顯，換言之，人類過度地利用森林資源，其結果必將導致森林資源走向衰竭。因此，為實現人類可持續發展的目標，急需尋求一個有利于保護森林資源的管理方案，讓生態環境的改善成為人類增進福祉的一個重要因素。

根據中國林權制度改革的需要，林權制度改革的價值目標即發展經濟、有利民生和保護生態三者處于同等的價值位階，具有同等重要性，并具有相互依存和聯系的關系。從理想的角度看，經濟的發展既會給國家和地方財政帶來收入的增長，也應當使農民的收入得到增加。國家、集體和個人依托森林資源實現了經濟的增長和收入的增加，反過來也會對森林資源更加珍惜，從而使保護生態進而達到可持續發展的觀念成為三者共同的意愿。然而，理想與現實往往并不一致，上述價值目標可能在實踐中出現沖突以致阻礙改革的順利實施。

二、集體林權制度改革價值目標之沖突

長期以來，中國森林資源貧乏，人均森林占有量僅為0.12公頃。盡管如此，中國的森林仍為中國40％的邊遠鄉村提供了生計，森林產業成為其就業和收入的至關重要的資源。然而，隨著中國經濟的快速增長，木材消費的數量和未來對木材的需求遠遠超過了現有森林覆蓋率，與此同時，全球森林的覆蓋率也逐漸減少。因此，在全球生態危機的背景下進行林權制度改革無疑使生態保護的目標成為衡量改革成敗的標尺。唯其如此，林權制度改革價值目標之間的沖突才愈為突出。

(一)個人權利的實現與森林資源的保護

個人權利的主張和實現不僅是個人幸福的基礎，也是社會進步的動力。個人權利的實現來源于群體彼此對個人權利的尊重和社會對權利的認可以及法律對權利的維護。當個人權利得到實現后，除了使自己獲得福祉和尊嚴以外，還對他人和社會具有價值，他除了會更加珍惜自己的權利以外，還知道尊重他人的權利也是對自己權利的尊重，同時會增進個人對他人和社會的責任感。因此，個人權利的實現不僅涉及個人利益，也會惠及群體和社會。在中國，個人對森林用益物權的實現會讓林區農民脫貧致富成為可能。有學者說“農村集體土地是農民剩下的最重要(如果不是惟一)的財產，因而完善土地制度是農民致富的最直接和最重要的手段”。中國的集體林權也是林區農民剩下的最重要的財產，完善集體林權制度也是“農民致富的最直接和最重要的手段”。然而，從農民自身來看，他們有獲得權利的資格但不一定就具備行使權利的能力，權利的誤用和濫用一樣會造成對森林、生態的影響和破壞，例如由于農民受知識的限制，對森林生物多樣性的認識不足，在進行林木采伐或對其他資源采集時很可能對物種造成影響和破壞。同時，也不排除因利益驅動而對森林采取短視的行為將影響森林資源的繁殖，如一些投資者從林權享有人手中購得森林使用權后進行商業運作，有可能因投資者對產出價值急功近利的追求而忽略了生物多樣性的考慮。再有就是權利人之間的利益之爭也有可能對林區生物和動物造成危害，如對林區進行景觀開發利用時，已開發地區會對臨近未開發地區造成環境污染，危及對方的林區規劃；也有可能雙方均以景區開發為賣點，造成惡性競爭，最后危及環境。從森林資源保護的視角來看其與個人權利的沖突，在于森林資源的

保護會約束權利人對權利的行使，也會在國家對于生態保護的政策下被迫放棄一些權利，使其不得不服從社會可持續發展的大目標。

(二)個人權利的主張與國家政策調控的沖突

由于國家政策對于森林管理的宏觀調控與個人利益之間存在沖突，加之由于此次林權制度改革會出現一些新制度、新規定，因此必然會引出一些新的矛盾，并在個人權利的主張與國家政策的需要之間出現沖突。例如國家關于森林防火、防盜、防病蟲害方面的政策可能要求個人在此方面放棄一些利益；還有國家在林權制度改革中將林區農民的林地界定為公益林或國家自然保護區，該地區農民便不能對此森林進行利用和采伐而獲得利益，個人和國家在公益林的界定和補償的問題上便產生了沖突。

(三)林區集體的權利(少數人的權利)與國家利益的沖突

這里的林區集體的權利指的是林區的農民群體在長期的集體林權模式中所應當享有的權利。國家利益則是指國家對國有林的所有權和對森林的管理，以及國家基于公共利益的考慮對林區的開發、治理和利用等。二者之間的沖突主要是指集體對其所擁有的林權的管理與國家所擁有的林權以及國家對集體林權管理過程中所出現的沖突。林區集體的權利與國家利益之間的沖突具體有如下劃分。

1，群體發展與森林保護的沖突

群體發展和森林保護實際上是發展權和環境權的沖突。邊遠林區。尤其是原住民聚居區的經濟得到發展，有利于促進當地物質文化水平的發展，解決他們守著豐富的森林資源卻過著貧困生活的現狀，他們有權利利用其世代相守的森林資源來改善生活水平，也有權利擁有良好的生態環境，但與此同時他們也有義務去保護他們賴以生活的森林資源。當他們利用森林資源創造自身福利的同時，他們會面對森林保護的難題；當原住民在享受某種權利必須以某種義務為代價時，他們不得不對這種利益沖突進行權衡。正如有人擔心林權制度改革后會使很多林地服務于農業和工業，而不是繼續走以林業發展的道路，因為這樣做相對于通過森林致富更能使農民們較迅速地脫貧致富。所以，林權制度改革將面臨群體發展與森林保護的挑戰。

2，國家開發與少數人權利的沖突

國家開發是指國家基于社會經濟和公共利益的需要，有計劃地對林區進行開發的行為。國家在對林區進行開發過程中，在決定何種森林為商用林，如建紙漿加工基地，設國家級風景區等對農民林地的征收、征用，會與當地農民的林權發生沖突。同時國家開發還會出現因過度開發而造成森林蓄積率下降，造成資源危機，影響當地人的生活。2005年，筆者在云南騰沖北海濕地就親歷了當地農民與國家開發北海濕地為生態旅游景點之間的沖突。此外，地方政府基于創收和創政績的需要以公共利益為名對林地進行的征收、征用也會與當地原住民的利益產生沖突。

3，國家法律與傳統慣例的沖突

國家法律是指一系列與森林相關的法律規定，也指一系列與集體林權制度改革相關的法律規定。傳統慣例是指林區農民群體在管理和利用森林過程中所形成的習俗和慣例。雖然傳統習慣隨著地區經濟增長的壓力不斷減弱，但在某些地區仍然發揮著重要的作用。當國家法律與傳統慣例間存在緊張關系，而當林區農民又必須同時受制于傳統習俗和國家法律時，國家法律和傳統慣例的沖突就會在農民對林權的行使過程中凸顯出來。林權制度改革不得不考慮某些根深蒂固的傳統慣例，同時也必須發揮國家統一管理的重要作用。

上述沖突主要來自于各種權利之間的沖突。權利與權力之間的沖突，傳統習俗與現代法律之間、人類發展與生態保護之間的沖突。形成這些沖突的原因主要有。

第一，歷史原因。在中國歷史上，西周的“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”標志著土地，包括林地國有的開始。到秦律中《田律》對森林管理的規定。開始了中國林業史上漫長的由國家對森林享有所有權的制度。在此后的專制王權之下，人們僅擁有一部分基于生活所需的對森林的采伐、利用權。例如《逸周書》里有：“若有不言，乃政其兇，陂溝道路，蘗苴……，丘墳不可樹谷者，樹以材木。春發枯槁，夏發葉榮，秋發實蔬，冬發薪蒸。以匡窮困。”表明國家對林木的所有權，國家可以利用林木資源來救濟老百姓；具有“漢承秦制”痕跡的江陵張家山漢簡《田律》規定：“禁諸民吏、徒隸，夏勿敢伐林木、山林，及近隄水泉，燔草為灰，取產鹿卵殼?！北磉_了國家對森林資源的控制權。同時，中國傳統“重農抑商”的政策和觀念，使其在對森林資源的利用上很難出現商業化的現象。幾千年的中國歷史使民眾習慣了“一畝地三分田”式的小農經濟自給自足的生活。建國后，中國森林資源實行國有和集體所有的所有權制度，個人與森林的關系間接通過集體來實現，加之過去以人民公社為標志的高度的集體所有制實際上漠視了個人對森林的使用權，而從20世紀80年代起的農村集體所有制土地改革未能顧及林權制度，因此，通過個人權利的行使從森林資源獲得收益的現代生活對于中國邊遠山區的農民而言還不是一件容易習慣的新方式。

第二，傳統原因。中國的森林主要覆蓋于東北、西南地區，這些林區大多位于中國邊陲。長期以來，當地對林區的集體管理主要采用“村規民俗”的方式，這其中有大部分屬于少數民族地區，民族習慣和傳統由來已久，當地人在對森林的利用和管理方面也有各自不同的傳統習慣。民族習慣和傳統是一個民族的標志和生活的根基，一個民族保有自己的傳統是其應有的權利，如聯合國大會在1992年12月18日通過的《在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數群體的人的權利宣言》第1條就規定：“各國應在各自領土內保護少數群體的存在及其民族或族裔、文化、宗教和語言上的特征并應鼓勵促進該特征的條件。”尊重少數民族的傳統習慣既是基于道德的需要也是基于法律的要求。長期以來，少數民族在其生活過程中形成了固有的林業管理經驗和知識，以及對待某些具有象征意義的森林的態度，如在改革中只是注重“按戶承包，按人分山，人人有份”，而不顧傳統習俗將某些被奉為神山的林地劃歸個人，便會引出社會問題。

第三，私權與公權的沖突。根據《森林法》，國家對林地享有所有權，并對地下礦藏和地上之野生動物享有所有權，而這次改革后個人所獲得的僅是林地的用益物權，在這樣的制度范圍之內私權和公權的比例是不相當的，私權遠遠小于公權。普遍地看，在一個制度體制內，如果公權所占的比重遠遠超過私權時，往往公權會侵犯私權。建國50年來，國有林地和集體林地的界限發生了無數次的變化，而此邊界并不十分清楚，個人跨越邊界使用國有林的現象時有發生，而國家在對森林的開發過程中越界的情況也不鮮見，尤其是最近幾年對風景名勝區的旅游開發，使有的林區的原住民不得不在得到政府的補償后離開林區，有的即使留在林區，也不得不改變原有的生活方式。對于森林資源，在私權與公權長期利益的博弈中，往往容易造成兩敗俱傷，最后殃及

生態環境。

三、林權制度改革價值沖突的化解

集體林權制度改革成敗的標志是是否順利實現改革的前述三大目標，而實現這三大目標尚需化解上述沖突。在沖突化解的過程中，其基本原則應建立在普遍正義的基礎上，同時兼顧成本、效益；其方法應在兼顧環境保護、個人權利、集體和國家利益的基礎上，通過道德、傳統、政策、法律和司法的渠道，平衡各方利益，將沖突化解到最小值。

(一)尊重傳統習慣，加強集體自決權

鑒于傳統習慣的作用和影響力，如果在林權制度改革時將傳統習慣作為重要因素予以考慮將會使改革的方案更加人性化，使農民更易接受，使政策和法律的推行更加順暢。在中國古代，統治者對森林進行管理時，雖然強調專制權力對森林的控制，但同時也照顧到了老百姓的生活習慣，以及文化傳統。如秦律在《田律》中雖然對老百姓采伐森林作了諸多限制，但仍然給民俗留了一個空間，這即是：“春二月，毋敢伐材木山林及雍(壅)堤水。不夏月，毋敢夜草為灰，取生荔、麛(卵)鷇，毋毒魚鱉，置罔(網)，到七月而縱之。唯不幸死而伐綰(棺)享(槨)者，是不用時?！笨梢钥闯?，秦律在對森林的嚴格保護中，規定春天正值林木生長期，禁止伐木；不到夏季，也不準燒草作為肥料；不準采集剛發芽的植物等，但與此同時照顧到了民間習俗對于有人死亡而需要進山林伐木用以制造棺木，因而在嚴格的法律中仍然對此網開一面。同時，中國古代先民對于森林動植物還具有圖騰崇拜的思想，例如對某些特別的樹種賦予特別的象征意義?！秴问洗呵铩ろ樏瘛酚涊d：“昔者湯克夏而正天下，天大旱，五年不收，湯乃以身禱于桑林。”桑樹是先民們圖騰崇拜的樹木之一，他們認為桑樹具有“興云致雨、解除旱災”的神奇力量，因此將桑樹作為一種精神寄托的神物?；谶@樣的文化現象，某些樹木被賦予了特別的意義。雖然人類在現代社會科學技術發展中逐漸具有了認識自然規律的能力，但傳統文化這種集體無意識的現象仍然會牢固地與現代文化共存，而共同影響人類的生活?，F在，在中國的少數民族中仍然保留了一些對森林崇拜的情結，特別是對某些特別的樹種，如云南紅河哈尼族對“龍樹”的崇拜使該民族在該區域樂于栽種此樹。在今天進行集體林權分配、評估、利用，以及對生態環境的保護中，尊重傳統，照顧到特定的地域文化和人類文化現象，是化解改革沖突的重要一環。當然，在尊重他們的傳統習俗時，還要對他們進行科學知識的培訓，讓他們具備生態保護和生物多樣化等方面的知識，以利其結合傳統習俗和現代知識行使知情權、參與權與自決權。

與此同時，加強集體自決權是尊重傳統的具體表現。在實踐中可以將已在中國農村推行的基層民主的村民自治方式引入到集體林權制度改革之中，讓當地農民能自己決定其權利的利用方式，特別是在森林資源流轉過程中，對于地方公益林和商品林流轉、承包和合作開發應將集體意志納入其中，運用民主的方式達到既能給當地農民帶來利益、又能實現森林資源的可持續發展。當然，正如村民自治的基層民主方式也需要合理引導一樣，農民的民主意識和自決權的行使也需要政府、各種組織予以指導，使他們既認識到自己權利的重要性，又能認識到權利與義務的協調性，并能體會到民主的方式是他們獲得權利的有益渠道。為了不讓集體自決權為少數人所掌控，也不能讓民主流于形式，完善農民行使決策權的代表制度可以盡可能減少在推行自治民主過程中所遇到的麻煩，既讓農民享有其民主權利，又能解決民主缺乏效率的弊端。

(二)建構林權制度改革相關法律體系

林權制度的改革需要與之相適應的一系列立法，其中最重要的是讓現有《物權法》中有關用益物權的規定能涵蓋森林資源的使用收益權?，F有物權法用益物權部分只明確了對礦藏、水流、海域、灘涂等自然資源的海域使用權、探礦權、采礦權、取水權和養殖捕撈權，而對森林資源的使用收益權卻沒有做出法律規定。由于中國物權法確定的原則是物權種類和內容法定，如果中國物權法沒有對森林資源使用收益權做出規定，這就給林權制度改革帶來了困惑：農民在主張自己的權利時沒有法律的支持，政府在決策部署時難以把握權屬界限，司法機關在解決相關沖突時也于法無據。與此同時，中國《森林法》、《土地法》的現有規定也尚不足以完全符合林權制度改革的法律需要。綜觀《森林法》及其實施條例關于林權的規定，涉及到了對林木的所有權、處置權、收益權，但僅局限于用材林、經濟林和薪炭林，而《土地法》只是規定了土地承包的種類為“從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”，均未對公益林的使用、收益權進行規定，這使某些地區在將地方公益林進行流轉、承包和開發時出現沒有法律支撐的現象。。 隨著林權制度改革的深入，在發展經濟，增進農民收入和保護環境資源的大目標下，其林權結構模式會因此而出現一定的變化。所以完善現有法律規定，確定林權的內涵就成為當務之急。

在建構林權制度法律體系時，對于森林評估機制的建立，林區征收、征用的補償，以及采伐配額的彈性化，林權交易的方式，以及森林生態補償等，均是與農民利益切實相關的重要部分。從實踐來看，林權制度改革價值目標的沖突即是各種利益之間的沖突，化解價值目標沖突的有效方式就是要化解各種利益的沖突，盡可能讓各種利益得到平衡。理論上說，法律是實現利益平衡的最有效的工具，它是在民主憲政的基礎上，以維護權利為基礎，盡可能使最大多數人的意志得到體現，它將公權與私權、權力與權利，以及權利之間的沖突用多數人認同的解決方式予以確定，成為人們共同遵守的行為規范和維護權利的有力保證。

(三)完善林權制度改革沖突之解決機制

在林權制度改革中因價值目標的沖突而產生的利益之爭、權益之爭屬法治社會的正?，F象。面對這些沖突，我們要做的是利用有效渠道化解沖突，使改革目標順利實現。根據中國的具體情況，結合外國經驗，可以運用準司法和司法的渠道共同來完善沖突的解決機制。

準司法的渠道可以是政府利用其行政權針對林權中的爭議進行類似司法的裁判，或者由專家組成的專家委員會來行使某些需要專業知識的決策權和仲裁權。林權改革中最易出現沖突的方面主要表現在森林評估和采伐許可上，這兩方面涉及的利益較多，對于評估的結論和許可證的發放極易引起爭議，因此，由有關林業專家組成的委員會來行使此項職能便具有較強的說服力。在英國和愛爾蘭，在政府中都有一個專門組成的委員會或小組，具體負責聽證，調查相關申訴，提出復議建議等。中國林區有大部分地區位于少數民族地區，又具有深厚的文化傳統根基，同時森林資源結構因地域的不同而各具特征，因此，在當地政府中組建一個由林業專家組成的委員會，運用準司法的方式來評估森林資源。解決各種爭議，更具權威性和說服力。

司法渠道是指法院依法對林權沖突進行認定和判決。以司法途徑解決林權沖突是沖突各方化解沖突所尋求的最后途徑，也是最重要的一環。由于林權制度改革沖突形成的主要原因為林地界限不清和林地權屬不明，或因改革過程中政策調整變化形成的新的矛盾沖突，又由于沖突的主體多屬林區村民或少數民族地區的林區原住民，他們對法庭的司法程序尚感陌生，也不熟悉或不愿意聘請律師以支持訴訟的方式，因此，可將傳統的調解方式運用于司法程序，用這種村民更熟悉的，心理上更易接受的方式來解決沖突可在一定程度上化解各方的緊張關系，使此后的執行更具可操作性。同時，由于林權改革中的沖突所涉事項多具有利益重大、影響長遠的性質，既得利益方不易輕易放棄其利益，這無疑增加了調解的難度。因此，在調解基礎上的法院判決就成為化解矛盾的最后法律途徑，惟其如此，細致的調查和審慎的判斷才成為最終判決的有效保證。在此層面上，法官對林權認定的專業化也成為能否有效保證公正、合理判決的前提。故此，需要具有相關專業知識的法官來審理林權沖突案件，以提高法院判決的權威性和公信力。在林權改革期間，基于林權糾紛甚多、法院資源不足的現實，地方法院有不受理改革期間所導致的糾紛的現象，而將糾紛的化解方式集中于地方調解一個方式可能給有訴愿的人造成“告狀無門”的印象。實踐中，法官們可將其調解工作作為訴訟前置程序，以法官的公信力和專業素養讓調解變更順暢。