人大，體制內的自我調適

崔朝陽

近兩三年在全國人大層面涌現的新舉措，正是在十七大召開前后。這些變革是中共新一代領導集體面對轉型期現實困境必然而主動的選擇。而更具活力的人大民主基層實踐，則提高了公民理性政治參與的技巧和能力，為全國性的變革積累了經驗。

2009年，是中國改革開放30周年后的“再出發”之年，也是地方人大常委會成立30周年。人民代表大會制度在30年的發展和完善后將走向什么樣的改革方向，對中國的“再出發”將產生什么樣的影響，在輿論普遍認為應深化改革以抗擊本次全球經濟危機的當下，尤其值得關注。

執政的中國共產黨，要運用人民代表大會制度實現對國家權力的掌握和控制；而國民要實現當家作主，需要一個更為完備的能夠有序參與和表達、各種利益主體能夠進入法定體制內進行博弈的制度平臺。人大制度的改革，是強化和鞏固中共的執政地位的必需，對應對金融海嘯和解決中國現階段的社會矛盾也至關重要。

新的舉措

2006年至今，從全國到地方，有關中國各級人大的一系列新現象引起廣泛關注。

2006年，《各級人民代表大會常務委員會監督法》20年磨一劍，獲得通過。同年，全國縣、鄉兩級人大換屆選舉，根據2004年通過的憲法修正案，鄉鎮直選產生的代表任期從3年延長為5年，和縣級與縣級以上人大代表的任期“接軌”。

2007年，胡錦濤在十七大報告中提出“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”。因城鄉居民選舉權的不平等而導致的城鄉居民在公民基本政治權利等方面的不平等現狀，開始進入改善通道。

2008年的全國人大和省級人大換屆選舉，農民工代表成為關注的熱點。

2008年4月20日，官方消息稱，今后全國人大常委會審議的法律草案，一般都予以公開，向社會廣泛征求意見。法律草案全公開這一“立法新政”的序幕，就此拉開。

在地方上，被稱作改革敢為天下先的廣東，在2006年縣、鄉兩級人大換屆選舉即將全面拉開序幕之際，修改了《廣東省各級人民代表大會選舉實施細則》，根據新細則的有關規定，正式候選人名單公布以后，選舉委員會可以組織代表候選人同選區選民見面，作自我推介并回答選民問題。

對此，憲政學者蔡定劍認為，“盡管這只是選舉程序的一個細小改變，但在選舉民主化方面，卻邁出了極具意義的一大步。”讓選民和代表成為選舉的主體，而不是被動安排的客體，是民主選舉制度的最基本要求。這意味著，選舉的組織者只能按法律規定的程序保證選舉進行，而不是、也無權安排誰當選、誰不當選。

去年，在廣東等一些省份，地方立法開始推行立法項目論證制度，所有納入長期立法規劃或年度立法計劃的立法項目，必須事先經過由常委會專門委員會和工作委員會組織的論證。提前一步的介入，進一步強化了人大對立法的主導作用，部門立法的弊端受到限制。而在人大與政府監督關系上，河北省推動數年的人大預算修正權改革也給各地人大留下樣本經驗。

誰在推動

密集出現的新現象釋放出強烈的信號，那就是從執政黨到基層人大對于人大改革的渴望。

30年人大制度的變革，推動力來自于兩個方面，一是執政黨的推動，另一方面是基層的民主實踐。

正像中國的諸多改革發端于民間一樣，人大制度的變革在基層更為活躍。比如立法的公開化、民主化，早在上世紀90年代，廣東就開始把法規草案全文刊登在當地主流媒體上，請社會各界提出意見；2005年全國人大首次就個稅起征點舉行立法聽證會，而立法聽證這種方式早就進入地方立法的程序。

基層民主實踐的動力如此強勁，甚至屢有違憲之舉。在2004年，云南某縣進行鄉鎮長“直推直選”，在幾個鄉鎮通過選民直接選舉產生了鄉鎮長。2003年11月，某省人大常委會工作機構向全國人大常委會反映，當地有個縣的人大常委會通過了關于鄉鎮人大設立常委會的暫行規定，行使相當于縣人大常委會的職權。據此，全縣20多個鄉鎮先后選舉產生了人大常委會。但這些做法均因違反憲法和地方組織法的規定被叫?；虮患m正。

然而，不斷涌現的人大民主基層實踐，極大提高了公民的民主意識，提高了公民理性政治參與的技巧和能力，也為全國性的變革積累了經驗，探明了方向。這種自下而上的推動，事實上成為了人大民主乃至中國整體政治民主能夠持久、穩定發展的促進元素。中央對地方的民主實踐采取了鼓勵的態度，有關領導就曾對廣東提出，希望其在地方立法方面先行先試，成為中國的“立法試驗田”。

事實上，執政黨對于人大制度變革的直接推動也從未停止。中共十三大報告提出：“要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化?！薄耙晟迫珖舜蟪Ｎ瘯透鲗ｉT委員會的議事規則和工作程序，加強制度建設?！笔拇髨蟾嫣岢觯骸罢误w制改革的目標，是以完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為主要內容，發展社會主義民主政治?！笔宕髨蟾嫣岢觯骸耙迅母锖桶l展的重大決策同立法結合起來?！薄凹訌娏⒎üぷ?，提高立法質量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系?！笔髨蟾嫣岢觯骸皟灮舜蟪Ｎ瘯M成人員的結構?！边@些建議之后很快就成為現實。

值得注意的是，近兩三年在全國人大層面涌現的新舉措，正是在十七大召開前后。這表明新一代中共領導集體延續了以往的傳統。這些變革已經觸及至關重要的選舉制度，是新一代領導集體面對轉型期人大現實困境的必然而主動的選擇。

現實困境

不可否認，30年人大制度改革的兩大主題仍是“堅持”和“完善”，是體制內的自我調適。

以代表制度的變革為例。針對基層代表偏少的問題，2007年3月，全國人大通過有關決定，規定第十一屆全國人大代表中，在農民工比較集中的省、直轄市，應有農民工代表。全國人大同時還要求，第十一屆全國人大代表中，來自一線的工人和農民代表人數應高于上一屆。針對有代表自掏腰包在媒體上刊登廣告征集議案、建議線索等行動，全國人大常委會辦公廳提出不提倡代表自己掏錢辦國家的事，與此同時，大幅增加了全國人大代表的活動經費?？傮w來看，代表制度完善的側重點是執行好現行法律，完善工作程序，提高保障水平，避免觸動整個代表制度的框架。

自我調適的人大制度，在充分發揮作用方面，至今仍面臨著諸多長期存在的制約因素。比如立法方面，部門立法仍是主導，部門利益依然是影響立法的最突出問題。比如決定重大事項，各級政府的預算草案越來越厚，為代表審議草案提供的支持越來越多，但真正能讀懂草案、提出合理要求的代表仍然了了。

這些制約因素多數都在指向同一個方

向——代表人民行使權力的代表。代表履職的困境，是目前影響人大制度進一步發揮作用的關鍵。

2008年3月20日，廣東選出的農民工全國人大代表胡小燕通過媒體公布自己的手機號碼，贏得一片贊譽。半年之后，她卻因為“每天上千個求助電話和最多時一天收到2088封郵件”而苦惱，為了保證休息不得不關機了，結果又招致種種非議。

“我不是農民工的救世主，我只是一個普通的打工妹?！焙⊙嗬Щ笥凇安荒艹惺苤亍绷钊藲J佩，另外一些代表則因怠于履職而令人憤慨。

2008年10月，針對少數市人大代表較少參加代表活動的情況，廣州市人大常委會代表工作部門專門向這些代表印發了《給代表的一封信》，提醒其增強代表意識，妥善處理好本職工作與履行代表職責的關系。

人大代表的不作為現象，絕非僅僅存在于廣州。他們，要么是疲于奔命的官員，要么是叱咤商場的企業家，似乎都有充分的借口遠離代表職責。但當人大代表似乎只成為榮譽稱號，人大代表的公信力危機就浮到水面上來了。

不僅是普通的人大代表，就連各級人大常委會的委員中，也存在著怠于履行職責的現象。去年5月31日，河南省十一屆人大常委會組成人員每人領到一冊“常委會組成人員履職情況登記表”，他們的履職情況需要全部“記錄在冊”，并作為考評的重要依據。這個制度，是河南省委書記、省人大常委會主任徐光春倡議建立的。

從哪入手

中國的政治改革應該走漸進改革的道路，目前已經成為共識。人大制度的改革，也必須在現行的憲法框架之下進行，同樣是在尊重中國政治和社會現實基礎上的選擇。而從現實的困境出發，從代表人手應該是人大制度改革的首選途徑。

最基本的，是要推進代表的職業化。在中國的各級人大，除了人大常委會的正副主任之外，絕大多數人大代表甚至人大常委會的普通委員，都有著自己的社會職業，參加人大只能算作是第二職業。人大是通過開會行使權力的，中國人大的會議都那么短，就是因為大多數人大代表都不可能長期離開他們的工作崗位。此外，人大代表擁有的資源也極其有限，還遠遠不夠有效履行人大職能的要求，比如參與立法。人大制度要充分發揮作用，人大及其常委會成為名副其實的國家權力機關，代表的職業化是繞不過的一道檻。

改善代表的結構也是重要問題。當前代表結構存在的最突出問題是官員的比例過高。毫無疑問，官員作為社會精英，能力毋庸置疑，但他們本身就是政府官員，要監督批評政府，自己監督自己，事到臨頭他們究竟站在哪個方面的立場就很難說了。目前，人大常委會的組成人員不得兼任行政和司法部門的官員，但距“官員和人大代表分離”尚差一大步。

此外，選民對代表的監督也急需完善，比如通過代表述職(強制)制度等，強化對代表的監督。

上述的路徑并非新鮮的實踐或者思考。事實上，近年來人大制度的改革和探索已經指向這些路徑。在深圳，街道“人大代表社區聯絡站”已經開始大規模推廣類似的“聯絡站”、“工作室”在全國不少地方也已出現，從這種類似“輪流坐班”的方式，已經可以看到“(代議)議員辦公室”的影子，但和真正的代表職業化還無法在一個層面比較。此外，代表結構的改善也僅僅是微調；因為不作為而罷免代表或讓其辭去代表職務，也似乎還沒有個案可循。這些比較現實的路徑還停留在探索的層面。

至于從遠期的目標而論，擴大人大代表直接選舉的范圍，應該是一個發展的方向。馬克思認為民主選舉的四個要素：普遍、平等、直接、秘密投票，其中就包括直接選舉。

有人認為中國老百姓的素質太低，目前還不適合搞直接選舉。但憲政學者的研究卻證明，選舉和老百姓的素質沒有直接的關系，而是與利益有關系。只要一個人能意識到自己的經濟利益的時候，他就會積極參與政治的過程，中國農村選舉就證明了這一點。城里的老百姓對居委會選舉的漠不關心，農民對村委會選舉的熱情高漲，這種鮮明的對比就昭示了這個很簡單的道理。