老少邊窮連片地區區域合作路徑選擇及機制建設的思考

宋愛蘇

摘要：老少邊窮連片地區的區域合作長期受制于自然條件惡劣、基礎設施落后、經濟發展緩慢，特別是行政區劃所造成的各種體制壁壘，致使區域合作難以推進，加劇了這些地區經濟社會發展矛盾，擴大了與全國經濟社會發展的差距。本文立足老少邊窮連片地區區區域合作的路徑選擇與機制建設研究，力求促進區域和城鄉協調發展。

關鍵詞：老少邊窮連片地區；區域合作；合作路徑；合作機制

中圖分類號：F147

文獻標識碼：A

文章編號：1007—5194(2009)06—0095—03

一、關于老少邊窮連片地區區域合作問題的提出

長期以來，關于老少邊窮地區問題研究，國內外理論界大都從反貧困人手進行了不少研究，并取得了大量的研究成果。然而，這些研究大都著眼于普遍性貧困問題，或著眼于單個地區經濟發展的角度進行研究。而在統籌城鄉發展背景下，如何打破老少邊窮地區行政區劃，實現區域內行政單元政府管理機制創新，強化各省市政府對行政邊區實行跨層級的資源配置作用，建立老少邊窮地連片地區區域合作機制，促進經濟協作和功能互補，探索互動共贏模式，以此加快老少邊窮地區經濟社會發展的理論研究尚有不足，其區域合作發展的實踐更是落后于全國經濟社會發展的水平。

由于歷史、自然、經濟、社會等多種原因，老少邊窮連片地區經濟社會發展長期滯后。如武陵山地區，是渝湘鄂黔四省市的邊區結合部、又是革命老區和民族貧困山區，是全國非常典型的老少邊窮連片地區。毗鄰7地市州51行政單元，分別屬于渝東南、黔東南、湘西、鄂西四個片區，面積12萬多平方公里，人口2000多萬。這一地區地緣關系非常密切，自然條件極其相似，人文習俗十分相近，經濟發展水平相當，少數民族集中(渝東南地區土家、苗、白、回、蒙古等少數民族144萬人，占該地區總人口的53％；湘西州少數民族205萬人，占總人口75.4％；同仁地區是以土家、苗族為主的地區；恩施州也以土家、苗、侗族為主)，是全國18個集中連片貧困片區之一，是全國最不發達的區域之一。

武陵山區自然條件較差、產業發展基礎薄弱、對外開放水平較低，經濟發展長期滯后。以2007年農民人均純收入為例：渝東南地區2665元，恩施州2143元，湘西州2255元，銅仁地區2860元，只有全國水平4140元的51.7％—69％。以該地區經濟社會發展處于中偏上水平的渝東南地區(五個民族區縣)為例：2007年地區GDP為189.56億元，僅占重慶市的4.6％，人均GDP為7677元，相當重慶人均GDP的52，5％；工業增加值57，79億元，占重慶市的3，8％；社會消費品零售總額80，57億元，占重慶市的4，8％；區縣級財政收入13，07億元，占重慶市的3，6％；農民純收入2665元，比全市農民人均低844元；城鎮化率22，2％，比全市低26，1％；該地區有鄉鎮172個，已實現正常通班車的僅有97個，只占56％；有絕對貧困人口13，18萬人(按農村居民人均純收入不足785元計算)，有低收入貧困人口24，73萬(按農村居民人均純收入在785——1067元之間標準計算)；初中升高中率32，2％，比全市低15，3％?；A設施建設滯后，綜合經濟實力不強，人民生活和社會事業發展水平較低，是武陵山區的共同問題。

如何讓這些老少邊窮連片地區通過擴大對開放，加強區域合作，實現互動共贏，不僅對于促進武陵山民族地區合作發展，而對于類似的烏蒙山地區(川滇黔邊區)、大巴山地區(川渝鄂陜邊區)、大別山地區(皖豫鄂邊區)、武夷山地區(浙贛閩邊區)等18個老少邊窮地區的區域合作，統籌城鄉發展，全面小康社會建設具有重大現實意義。

二、老少邊窮連片地區區域發展滯后原因與合作發展障礙分析

老少邊窮地區經濟社會發展長期滯后，研其原因有共性，這些地區的區域合作也長期受制于眾多而復雜的因素。本文以武陵山地區為例，力著于解決連片地區合作障礙作一分析。

(一)老少邊窮連片地區區域合作發展滯后的主要原因

從地緣角度：武陵山民族地區地處我國西部地區的東部，但具有我國西部地區的典型特征：不沿疆、不沿海和遠離經濟中心，地形都是以高山峽谷為主，丘陵平壩為輔，自然條件惡劣、基礎設施投入欠賬較多，交通不便，生態環境脆弱。

從人文角度：文盲半文盲多，勞動力素質低，分散封閉、自給自足，缺乏市場觀念和開放意識。

從經濟角度：傳統自然經濟尚未改變，產業結構趨同。第一產業比重過大，糧豬型結構單一，農業產業化程度低；第二產業總量小、特別是工業企業規模小、技術含量低、附加值低、效益差；第三產業弱小。這些地區產業結構與所在省市相比，在結構優化上差距甚大。2007年，三次產業結構分別是：渝東南地區25:38，7:36，3(重慶市為12，9:44，6:42，5)；恩施州為37，7:23，6:38，7(湖北省為15，5:44，8:39，7)；湘西州為18:40，6:40，6(湖南省為17，6:42，7:39，7)；銅仁地區為18，36:37，4:44，3(貴州省為16，8:42，3:40，9)。

從行政區劃角度：由于老區、民族地區、貧窮地區基本都處于各自行政區域邊緣，遠離政治、經濟、文化省會城市，加之多層級管理模式，造成資源配置能力弱化；同時，各自發展戰略受制于必須接受自身行政中心城市的行政管理與經濟調節，形成了同一地域的行政分割與市場封閉。

(二)老少邊窮連片地區區域合作發展的障礙分析

老少邊窮連片地區其經濟社會發展從歷史上分析，有聯動發展的基礎和條件，但也受制于行政區劃、區際經濟利益、財政與稅收體制，以及現有金融體制的約束。1除去一般意義上的障礙外，從行政設置與政府管理的角度進一步分析，形成老少邊窮連片地區區域合作的障礙主要是以下幾點：

一是行政單元戰略選擇與目標差異形成合作障礙。不同省市發展戰略定位與戰略目標不同，這些連片地區中各自對本省(市)的戰略一致與戰略服從，從而形成對邊區相鄰地區的發展行為選擇差異，帶來老少貧窮連片地區在基礎項目建設、產業發展、資源配置方面的差異性障礙。

二是行政單元組織構架與權力結構差異形成的合作障礙。不同省(市)行政分權下的權力結構，帶來財政、稅收、投融資方面從行政層級、運作機制、甚至企業管理模式存在明顯的政府過度干預，帶來合作的體制障礙。

三是行政單元各自利益差異形成的障礙。在老少邊窮連片地區各地方政府利益追求共贏機制缺失，帶來的市場分割與地方保護主義障礙；加之這些地區市場發育程度低，市場行為無力沖破行政障礙，致使要素市場割裂，資源配置錯位現象嚴重。

三、老少邊窮連片地區區域合作路徑選

擇與機制建設的思路

實現老少邊窮連片地區經濟社會發展的區域合作，其關鍵的問題是，要打破行政區劃，推進老少邊窮連片地區行政單元政府管理機制創新，探索老少邊窮連片地區跨省間不同行政單元的合作機制建設，強化各省市政府對行政邊區實行跨層級的資源配置作用，實現跨層級的資源配置模式，通過市場機制與政府推動，形成老少邊窮地連片地區區域合作機制，促進經濟協作和功能互補，建設互動共贏模式。選擇老少邊窮地區合作路徑，建立合作機制是促進老少邊窮連片地區區域合作的首要任務。

(一)選擇和確定互惠互利的合作路徑

選擇區域合作中共同所關注的問題和迫切需要解決的困難，打破制約老少邊窮連片地區發展的相同瓶頸，是實現互惠互利合作的基礎。確定有效合作路徑是推進區域合作發展的關鍵。

一是加強以打通交通瓶頸制約為重點的基礎設施建設合作。統一爭取將地區交通需求與國家鐵路網、高速公路網規劃相結合，進人國家、省市統一規劃。

二是加強具有相同資源優勢的產業培育合作，形成區域產業集群。共同制定水資源、礦產資源等合作開發利用的合作協議與規則。

三是加強勞務合作，推進區域人力資源開發。重點建立區域勞動力供求信息平臺，職業技能培訓，轉移就業，職業考試與互認制度。

四是加強生態環境建設與資源合理開發合作。推進生態合作區建設，共同保護好良好生態環境。

五是加強教育、科技、文化、衛生、通信、廣電等交流合作，推進區域社會事業共同發展。

(二)深化體制改革，推進制度創新，建立高效合作機制

一是將非制度性合作發展為制度性合作，將非政府合作發展為政府合作。從當前老少邊窮連片區域經濟社會發展合作的現狀來看，各地方政府、企業盼望區域合作的愿望非常強，也作了大量的探索，千方百計地去推進。但大多處于民間的、局部的或行業的，而沒有形成政府間的、全面的經濟社會發展合作，致使區域合作的層次不高、內容不全面、促進力度不強、收效不大，難以持續發展。要通過設置跨省市的政府性區域合作機構，聯合研究編制合作區域經濟社會發展規劃，共同制定相關政策和協調市場規則，共同開發優勢資源，統籌發展社會事業，加強與區外其他區域的交流與合作。

二是率先并加快在老少邊窮連片地區推進省管縣的行政體制改革，為高效推進老少邊窮連片地區區域合作提供行政體制保障。當前，除直轄市外，現行的地方政府行政管理體制基本都是一個由省市(州)縣鎮(鄉)構成的超多層級的政府管理體制。這種多層級的體制對于老少邊窮連片地區要實現跨省(市)的縣與縣之間、鄉鎮之間的全面合作，形成了層級障礙。率先并加快在老少邊窮連片地區推進省管縣的行政體制改革，可以有效排除或減少區域合作的層級障礙，減少因層級過多而帶來的資源配置能力層級遞減效應，充分運用強有力的省級行政資源推進區域合作。

三是推進區域中心城市管理職能授權改革，提高和增強老少邊窮連片地區縣級政府的資源配置能力、民族自治能力和對外開放合作能力。從現實狀況來看，重慶作為直轄市，其市管區(縣)的扁平式管理，加之大力推進了相關的市級管理權限下放，賦予了重慶所在區(縣)相對更大的權限，增強了重慶民族地區的自治能力，增加了重慶邊區區(縣)資源配置能力和對外合作的能力，有效地推進和加快了重慶民族地區和各邊區地方經濟社會的發展。在老少邊窮連片地區所在省市推進區域中心城市管理職能授權改革，賦予或部分賦予老少邊窮區縣承擔省市部門的行政管理權限，適度擴大權力范圍，可以全面提高和增強老少邊窮連片地區的民族自治能力、資源配置能力和對外開放、對外合作的能力，為老少邊窮連片地區區域合作提供制度與能力保障。

四是遵循市場規律，堅持公平高效的原則，制定和完善區域合作規則，形成區域合作的激勵約束機制。努力探索老少邊窮連片地區生產要素市場配置的新辦法、新途徑、新措施，建立優勢資源開發統一規劃、統一配置、合作經營、利益分層、風險共擔的激勵與約束機制。

五是努力探索異地辦園模式，促進移民和就業。老少邊窮地區由于區位差別，自然條件差，基礎設施薄弱，勞動力素質低，市場發展滯后，招商引資困難。但老少邊窮地區具有政策優勢，資源優勢。推進異地辦園，將老少邊窮地區自身的各種優勢平移，與相對發達地區的區位優勢、產業優勢相結合，發達地區的支援方和老少邊窮地區受援方共同創建產業發展基地。在發達地區劃定的區域內，通過合理的規劃、完善的設施、優惠的政策、配套的服務等，共建產業發展園區。這種異地辦產業發展園區的方式，可以有效建立老少邊窮地區的移民和就業的平臺，可以有效推進城鄉勞動力就業一體化，可以通過互惠互利的合作，為老少邊窮地區加快發展提供造血機能。

責任編輯：王駿