對行政問責制度的宏觀思考

陳興立

摘要：權力與責任的平衡，是法治對所有權力主體的要求。問責制度是推進法治建設的一個突破口，以控制行政權力的濫用或不作為從而保障公民權利為目標，旨在推進政府由無限、無責政府向有限、責任政府的變革，具有重大的憲政意義。在問責的制度建設上，必須從間責的范圍、程序、對象及執行四個方面進行宏觀把握，爭取有所突破。

關鍵詞：行政問責制度；政府職能；公民權利；法治政府；責任政府；有限政府

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1007—519412009)06—0070-04

由于社會轉型時期的制度缺失、利益驅動以及人性弱點等諸多原因，我國的重特大事故頻頻發生，從而引發的責任追究也頻繁見諸媒體，使“官員問責”成為人們所關注的公共話題。自2003年“非典”以來，一大批實權官員先后因重大責任事故、惡性違法事件而被嚴厲處分或去職，甚至被司法追究，“行政問責”在中國政壇正有一種由風暴走向常態的趨勢，而權力與責任應當平衡的法理也逐漸被人們所理解和運用。

在激賞中央領導集體倡導“權為民所用”“有權必有責，用權受監督”的執政理念和加大問責力度之余，人們也意識到，欲使問責常態化，使問責面前人人平等而不是因人而異，良好的制度建構將是唯一出路。為此，不少省市先后出臺關于官員問責方面的法規規章與制度。例如重慶市于2004年7月1日出臺實施了我國第一部關于官員問責的政府規章，此外還有長沙等地先后出臺問責方面的規章制度，香港也于2002年制定并推行了高官問責制度。在我國行政執法過錯責任追究問題長期以來沒有實質性進展，只停留在行政責任和刑事責任的追究，而對不構成這兩種責任的“灰色領域”無章可循，很難監督官員權力運用的情況下，官員問責制被普遍認為是一個難得的“政治新生點”。官員問責制的嶄新理念將行政執法過錯從刑事、行政責任領域拓展到了政府責任和道義責任。廣大媒體、百姓及人大代表與政協委員建議在全國推行這一制度。

一、行政問責：建設法治政府

黨中央和國務院嚴查有責官員，從制度人手整肅吏治，努力構建責任政府。2004年國務院正式發布《全面推進依法行政實施綱要》，提出了經過十年左右的努力，基本實現建設法治政府的目標，綱要強調依法行政最后要落實到責任追究上，建設責任政府是中國行政體制改革的一個重要目標。可見，黨中央和國務院嚴處一批在重大事故中負有領導責任的干部絕非偶然，“官員問責”的背后，有著發展的歷史必然、系統的政治邏輯和行政理念的深刻轉變。

1、行政問責與政府職能轉變

毋庸諱言，在有著幾千年封建專制傳統的中國，政府歷來是一個強勢強權政府，國家權力相對于公民權利而言是十分巨大并且是無限的，國家權力對公民權利的絕對控制、主導、支配以及不負責任的侵害使公民權利受到極度的抑制與壓迫，而又由于文化的傳承性和意識形態的相對獨立性，這種現象至今猶存，可謂非一日之寒。近年來，我們在轉變政府職能、提高辦事效率等方面做了大量的工作，但缺乏對行政行為的全程監督制約，未能形成有效的制度化的約束、監督體系。推行行政問責制是把對行政權力的監督、約束輻射到行政權力履行的全過程，使決策者、執行者都要承擔相應的責任，把原來的事后結果追究的單一模式轉變為事前、事中、事后的多重教育約束機制，把懲前和毖后有效地結合起來；是把社會監督制度化，使監督主體在行使問責時，能做到有章可循，監督政府及工作人員更好地履行職責，真正做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。為此必須明確我們需要進一步努力建設的方向：一是執政為民的服務政府，政府為百姓提供全方位的服務與生存照顧是政府的職責與義務，是作為納稅人的廣大百姓當然擁有的權利，而決非政府的恩賜；二是政務公開的透明政府，確保公民的參與權和知情權，在辦事制度公開的同時，要盡快啟動政府信息公開工程，使政府信息能盡可能地被百姓所知悉和應用，政府應有所為有所不為，使政府由過去的“為所欲為”轉變為“為所應為”；三是依法行政和承擔責任的責任政府，權力不僅要合法，而且要受監督，政府及公務人員必須樹立責任意識，必須對自己做出的每一個行為承擔責任和義務，建設清正廉潔、誠實信用的政府，堅決杜絕和依法打擊公器私用、權力濫用以及怠慢職責的行為。

以行政問責制度為突破口，將其作為整肅吏治的手段，建立負責任的服務型陽光政府是我國行政體制改革的根本目標，也是世界各國政府職能轉變的最終方向，是不可逆轉的世界憲政潮流的基本要求，是建設法治國家的根本前提。法治的關鍵是依法治國，依法治國的核心是依法行政，因此約束以行政權力為重點的國家權力濫用、實現以公民權利為核心的人權保障是法治的真正使命。

2、問責制度的憲政意蘊

所謂憲政是一種文明的政治制度形態，是一種以憲法為前提，以民主政治為基礎，以法治為核心，以人權保障為目的的政治形態和政治過程。問責制度的設置無疑具有重大的憲政意義。關于問責制度對中國憲政的推動作用，可簡要概括為以下兩個方面：

其一，以公民權利為重，樹立有限政府理念。憲政理論的基本問題就是立憲和權力限制問題，在憲法的精神中，權力的限制和自我約束是憲法堅持的理想和愿望。憲政把自我約束的愿望首先適用于政府，有限政府一直是憲政主義者們的基本追求，自古典時期思想家們主張限制政治權力以來，直至今天新憲政論的核心依舊是減少專制。尤其是當今，行政權力隨經濟的發展和社會的需求經歷了從“管得最少的政府是最好的政府”到提供“從搖籃到墳墓”的全方位服務理念的變化，行政權日益復雜化和強大化，這種行政權力不斷擴張的趨勢可能導致以下不良后果：第一，行政權的擴張、運行方式的靈活、外部范圍的不確定性相結合極易造成對個人權利的侵害；第二，行政權擴張易造成行政專政，乃至不受“羊皮紙做的柵欄”的束縛(這一說法意指憲法與法律的軟弱無力，是對憲法與法律無法約束和控制權力的形象描述)，后果極其嚴重可怕；第三，權力與腐敗具有共生性，權力乃腐敗之源，權力的擴張更為腐敗造就了溫床。基于以上對行政權力的認識，我們必須樹立有限政府的理念。

同樣一個重要的觀念是應當以公民權利為重。公民依憲法和法律享有一系列基本權利與自由，如財產權和政治權利與自由等，這些權利是公民得以在社會上生存和發展，得以保持作為人的尊嚴的基本前提，即為公民提供了“權利盾牌”，國家權力負有保障公民基本權利不受侵害或受到侵害后對其救濟、賠償和補償的義務，一個不負責任的強權政府最終將損害公民參與政治的積極性。

總之，控制行政權力以防其濫用和越權是保障人權的重要前提和基本手段。建立問責制并非為了問責而問責，問責只是一個手段，通過問責旨在確立與強化公民權利領域的權利本位觀念和國家權力領

域的職責本位觀念。

其二，以權責統一為要，彰顯責任政府形象。現代行政權不僅是消極地維持秩序、保護個人自由而已，還要積極地增進社會福利，促進社會發展，但不論是消極行政還是積極行政，政府及相關人員都要對其行為承擔責任，包括民事的、行政的或刑事的責任。憲政原理認為，職權與職責對等，違法就要被追究責任，損害必須給予救濟，誠如英國著名憲法學家戴雪所言，當公共機構干預私人權利時，一般應有法定和有效的救濟途徑。行政責任從廣義上講有兩種，一種是“法律的行政責任”，一種是“普通的行政責任”。“法律的行政責任”是指公務員違反職責義務時，從法律上加以制裁。民主政治以責任為基礎，故政府官員應就其職務上的行為對人民、國家及主管上級負責，公務人員違反行政法規所規定的義務或職責，則由行政機關或其他特定機構予以懲罰，此種懲罰稱為行政責任的“行政處分”，只及于對此負有責任的相關人員。“普通的行政責任”是指不涉及正式的法律問題，僅及于高度的人性及道德觀念，是一種道義觀念和責任，是媒體或百姓對公務行為的否認、譴責或批判，無法律含義，公務員之間可以分擔。顯然，本文所言問責制度屬于“法律的行政責任”，通過問責凸顯責任政府的形象，增強百姓的向心力和對政府的信心，這也是問責制度的顯性功能之一。

二、建立健全行政問責制度的幾個具體問題

欲使問責從“風暴”成為常態，增強官員對問責制度的敬畏和百姓對它的希冀，理性的制度構建將是不二法門。縱觀現有各地先后出臺的問責制度，都存在問責事件范圍不很準確、問責程序模糊、應問責對象不很明確、問責方式不統一的問題。因此，筆者擬從現在普遍存在的上述四個方面的問題進行初步的探討。

1、問責事件的范圍

考察近些年來的多起問責事件，被問責的事件可以大致概括為以下幾種：一種屬于重大安全責任事故(如開縣井噴、密云踩踏、吉林大火、海寧火災、遼寧阜新礦難、三鹿奶粉事件等案件)，此為問責事件最多的一類，對之進行問責，相應官員與責任人可謂“咎由自取”，是對其平時敷衍塞責、馬虎了事的工作作風的否定和懲處。第二種是集體濫用權力的事件。如民憤極大的湖南嘉禾拆遷案件，被問責的原嘉禾縣委書記周余武在被調查時坦承此種方法并非他們首創，是通過外出考察從其他地方學來的，只不過他們將之“發揚光大了”，“做得過火了一點”。第三類是典型的行政不作為導致事故的事件，如安徽阜陽劣質奶粉事件。

仔細分析以上一些問責事件，我們似乎不難得出一個結論：以上事件皆因媒體或民憤的推動引起國家最高層的關注和過問。而能引起最高層關注的責任事件畢竟是少數，眾多未引起國家最高層關注的事件卻完全是另外的結果，在所謂“大事化小，小事化了”的中國傳統官場辦事原則和“官官相護”潛規則的作用之下，相關責任官員得以逃脫責任、遠離懲處，從而出現同事異果現象。故應及時建立一套普遍、公開、詳細的問責事件范圍和標準，使各地統一做到“有責必問”。

2、問責制度的程序

按照法治理論，正是正當的程序決定了法治與肆意的人治之間的根本區別，“正義不僅要實現，還必須以人們看得見的方式實現”，實現看得見的正義、使人們確信正義已經實現是正當程序的基本功能。近來所謂“問責風暴”，一方面表明其嚴厲，另一方面也表明問責還并未成為依既定程序而進行的制度常態。

依正當程序的基本要求，調查問責事件時應更多地注重保障被問責官員的權利，賦予其充分、平等的陳述申辯機會，提供充分、多樣的權利救濟途徑，因為他們已從平時行使權力時的強者變成了千夫所指的弱者，不能以“以牙還牙”的報應觀念引導整個問責，唯其如此，程序和制度的權威才得以顯現，人們才會對制度產生敬畏，而法律制度的權威正是法治國家的前提，否則始終無法擺脫人治的陰影。

當前法律和制度中也有一些關于保障相關責任人員權利的規定，如人大及其常委會可成立重大責任事故、惡性違法事件的特別調查委員會，提出和審議罷免案，聽取被罷免人員的申辯等規定；黨組織問責黨員時，黨的規章中有關于處分材料和決定必須與本人見面，聽取本人意見，如不服可提起申訴的規定等。客觀而言，這些規定已初步勾勒出了問責程序的制度框架，但過于粗糙，操作中彈性過大，問責裁量權過大，這些制度都有待細化和完善。

3、被問責的對象

這是一個復雜的問題，涉及到黨委與政府、上級與下級、正職與副職三個層面的問題。就第一個方面而言，在目前的中國，黨政不分、以黨代政的現象是一個不能否認也一時無法解決的問題，地方權力的核心實際上是各級黨委常委會，和政府的正副職相對應的有書記和副書記，而后者的地位和實際權力都更大，書記副書記常常直接指揮調動政府職能部門，時有架空政府的正副職尤其是副職之虞，政府副職常處于一種尷尬境地，而政府職能部門的負責人也似乎一般更樂于聽從書記副書記的指揮。故筆者認為，只問責政府系統的官員并不妥當，與權力的實際運作狀況并不符合，黨委相關官員似乎更難辭其咎。第二個方面也即問責到哪一級的問題。從已有的問責事件看，只問一級的有之，連問兩級或三級的也有之，這似乎取決于事件的嚴重程度和民意的關切程度，但實際上是上下級相應官員的權力分配與責任承擔問題。故筆者認為，應當從法律上厘清和重新界定上下級相應官員的權力與責任，并按照“有權必有責”的法治理論，對實際參與決策、指揮、監管等權力運作的官員都應當問責，而不論他是哪一級。第三個方面是關于正副職之間的權力與責任問題。我國憲法規定的行政首長負責制表明了正職無疑是其部門的第一責任人，副職只是輔佐正職工作，執行正職交辦的任務。具體到問責時，若是集體討論決定的事項，集體決策正確而副職執行不正確或不力，似乎只問責副職即可，但正職難道就不負有監督不力的失察責任嗎?另一方面，若是集體決策本身錯誤，是該問整個班子的責還是只問首長的責?筆者認為，應一改過去“罰不責眾”的傳統思維模式，除發表相反意見的人之外，其余成員都應當被問責，作為“一把手”沒能把好舵，更負有不可推卸的責任，故問責應以正職為主，只問責副職而不問責正職或少問責正職的傾向是與憲法的規定相矛盾的，是不公平的。

4、問責的實施方式

問責包括同體問責與異體問責。同體問責是執政黨系統對其黨員干部或行政系統對其行政干部的問責，即同一系統上級對下級的問責；異體問責則包括人大代表、民主黨派、新聞媒體及群團組織等對有關責任官員的問責，即非黨政系統的組織或代表對黨政官員的問責。在堅持同體問責與異體問責相結合的同時，應當以異體問責為主。根據越權無效的法學原理，問責的執行機關必須有相應的處理權限。從人民主權的理論出發，問責的最終主體是人民，但具體到每一個問責事件，實際上是由相關有權機關在執行，即黨組織問黨員干部的責，政府問其有權處分官員的責，人大問其有權任免官員的責。但實際問題并非這樣簡單清晰，由于黨政不分、政府官員幾乎都是黨員等司空見慣的原因，導致大部分問責都是由上級黨委政府作出的。如安徽阜陽劣質奶粉事件中安徽省委省政府根據黨員紀律處分條例和監察部的建議，在給予阜陽市副市長馬明業、市工商局局長周毅生黨內嚴重警告、記大過處分的同時，還責令辭職，然而這里似乎忽略了一個問題：依憲法規定，政府組成人員是由人大及其常委會選舉、罷免的，而由上級黨委或政府責令人大選舉或任命的官員辭職，是于法無據的違反憲法與相關組織法的行為，顛倒了人大與政府之間的監督與被監督的法律關系。

另一個值得關注的問題是問責的形式。責令引咎辭職正被越來越多地作為問責的主要形式，這其、實是對引咎辭職內涵的誤讀。引咎辭職本指官員認為自己對某事負有責任或過錯，出于道義上的“自問”感到愧疚而主動辭去官職的行為。辭職是公務員的一項權利，公務員有辭去公職的自由。“責令引咎辭職”本身就是一個矛盾的說法。考察國外的公務員管理制度，可知問責的主要形式應該是罷免和彈劾，而最重要的問責機關就是作為民意代表機關的國會或議會。在這方面，按照異體問責為主原則的要求，作為由人民代表組成的國家權力機關的人大及常委會應積極行使憲法已經規定的質詢、調查、罷免權力，并作為立法機關努力從立法上完善這些規定，使之詳細化和制度化。