強化中國共產黨基層黨組織服務功能的思考

朱佩明

摘要：基層組織的功能定位是基層黨的建設發展的重要影響因素，當前基層黨建研究的諸多熱點難點問題避不開組織功能問題。在市場經濟背景下，強化基層組織的服務功能，明確并規范基層黨組織在同級組織架構中的功能定位。是提高基層黨建有效性的前提和基礎，這是現階段各領域基層黨建需要探索的核心問題，是增強基層黨建事業發展的切實需要。要從鞏固黨的執政基礎的戰略高度，深刻認識增強基層黨建有效性的重要意義，在建立服務型組織、注重基層黨組織核心功能開發、提升服務主體的綜合素質、提升黨建服務效果和工作效能等方面做出扎實而有效的工作。

關鍵詞：基層組織；功能；服務

中圖分類號：D267文獻標識碼：A文章編號：1007—5194(2009)06—0047—04

改革開放以來，中國社會經歷著巨大變革。社會的轉型必然對黨的基層組織建設提出許多前所未有的新情況、新問題和新挑戰。隨著執政環境的不斷發展和變化，黨的傳統的組織原則和機制受市場化、利益化的沖擊，加上社會組織轉型過程的復雜性、多變性的疊加效應，使基層黨建的難度加大。有研究者指出：基層黨組織角色轉換呈現出了組織設置社區化、職能定位邊緣化、黨的活動業余化和黨務干部兼職化的主要特征。現階段執政黨基層黨的群眾工作也出現了“四化”不良現象，即工作口號化、要求抽象化、活動程式化、地位邊緣化。這也預示著，新時期黨的基層組織與基層社會的關系需要做出重大調整。現階段基層黨建的成效不明顯，和當前基層黨組織經濟政治及社會生態發生的結構性變化密切相關，和轉型期制約基層黨組織建設的相關制度和體制安排密切相關，也和基層黨組織自身建設的盲目性和形式化密切相關。因此，現階段基層黨建要提高針對性和有效性，就必須樹立系統思維和整體觀念，必須從深層次尋找制約因素，必須通過對基層組織的功能定位進行積極的改革和創新。

一、組織功能定位是基層黨建有效性的重要影響因素

黨的建設要講求“有效性”，注重提高效率、提升效果，不講“有效性”的建設無助于黨的自身發展，也有害于黨所領導的事業，降低黨的執政能力和削弱黨的執政基礎，最終危及黨的執政地位。黨的建設有效性本質上是黨的建設活動結果與社會和個人需要是否相符及相符程度高低的判斷。有效的黨建活動是指政黨組織實施的活動遵循社會發展的客觀規律，以盡可能少的人力、物力和財力投入，取得盡可能多的黨建效果，從而實現特定的黨建目標?；鶎狱h建有效性可理解為在基層黨建的動態過程中，基層黨組織與基層組織、黨員群體、基層民眾以及基層社會所形成的良性交互影響的關系形態。

基層黨組織是一種組織性存在，其功能隨著環境的刺激而發生變化，與外界環境是一種相互影響的互動關系。隨著組織環境復雜性的提高和多變性的加劇，政黨基層組織的功能面臨著轉型。當前基層黨建研究的諸多熱點、難點問題仍避不開組織的職能和作用的界限問題，關于政黨功能特別是基層組織的功能問題仍是一個眾說紛紜的問題，對這一問題的研究也在政治科學和實際政治中具有日益重要的地位。眾所周知，在建立社會主義市場經濟體制的過程中，為適應經濟體制和社會經濟生活方式的變化，政治體系的功能必然要發生變革。毫無疑問，執政黨基層組織的功能也需要拓展、強化和變革，但組織究竟該具有什么樣的功能?從哪個方向強化發展它的功能才能使其效率最大化?如何實現其所擔負的全部功能，路徑是什么?這在理論和實踐上還存在較大的未知空間，還需要做深入研究和有效把握。

明確并規范基層黨組織在同級組織架構中的功能定位，是提高基層黨建有效性的前提和基礎。基層黨建發展的實踐表明，基層黨組織要有所作為，不解決自身在基層社會體系中的功能問題是不可能的。任何組織作用的發揮，都是以其在制度設計中的功能為前提。目前一個重要的制約因素是，由于經濟體制的轉軌和基層民主政治的發展，造成了基層黨組織在制度設計上和法律規定上的職能和作用的模糊，使之缺乏開展工作必要的權限和資源。值得引起高度重視的是，功能和結構是不可分割的，不同層次和不同領域的黨組織具有不同的功能。不同領域內部的基層黨組織未必都具有履行政黨全部功能的現實可能性，不同層次和不同領域的黨組織在承擔政黨基本功能時往往也是根據時代要求有所側重，有所強化，發揮作用的著力點有所不同，其履行功能的范圍、內容和方法也應有較大的不同。

黨的十七大報告指出，要充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用。這為新時期黨的基層組織的功能轉變提供了宏觀的方向和衡量標準。這與我們多年來形成的過于依賴權力運作來體現黨的領導作用有重大不同。也就是說，在堅持宣傳和執行黨的路線方針政策、落實管理黨員等傳統的具體任務的同時，基層黨組織面臨著功能轉換的任務。從戰略高度充分把握基層黨組織的功能定位，是增強基層黨建有效性的重要前提。明確并規范基層黨組織在同級組織架構中的地位，是提高基層黨建有效性的基礎。歷史和現實表明，基層黨組織要有所作為，不解決自身在基層社會體系中的功能問題是不可能的。任何組織作用的發揮，都是以其在制度設計中的功能為前提。就目前現狀而言，基層組織的功能遠沒有調整到位。組織功能的選擇不是隨心所欲的，既受自身基質的決定，又受所處環境的制約。目前一個重要的制約因素是，由于經濟體制的轉軌和基層民主政治的發展，造成了基層黨組織制度設計上和法律規定上的職能和作用的模糊，使之缺乏開展工作必要的權限和資源。理想化的組織功能安排，實際上只能淡化了黨組織的基本目標，導致黨組織功能的“越位”和“不到位”。如何分別對各種基層黨組織的作用和權限進行規定，使其更加符合實際，更能充分發揮的自己的職能作用，這是現階段各領域基層黨建需要探索的核心問題。

二、強化服務功能是基層黨的建設發展的切實需要

在市場經濟背景下，強化基層組織的服務功能，加強黨的服務型組織建設，充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心和促進和諧的作用，已經成為加強基層組織黨建發展的必然要求。

(一)強化基層黨組織的服務功能是我們黨的根本宗旨和本質屬性的要求，是“立黨為公，執政為民”理念在基層黨建實踐中的具體體現。全心全意為人民服務是我們黨的根本宗旨和優良傳統。堅持立黨為公、執政為民，是我們黨的根本宗旨和執政理念的集中體現，是實現和諧社會的根本要求。重提服務是對黨的優良傳統的回歸，又是經濟社會發展、改革的現實提出來的要求。針對社會階層結構日益異質化、黨員和群眾需求日益多樣化的情況，為人民服務的宗旨不能變，黨密切聯系群眾的優勢不能丟。在社會轉型時期，要把基層組織中的各類人才聚集起來，要協調解決基層社會中間的很多問題和矛盾，都需要在基層黨建中強化服務意識，提高服務能力。

基層組織發展應該享受到黨組織的服務和關懷，基層組織中的廣大黨員和群眾也需要得到黨組織的服務，黨組織首先要凝聚黨員，然后才能依靠黨員去團結、凝聚、影響群眾。當前優化服務功能是一種適應性調整，不是削弱黨的領導，相反，確定這樣的功能內涵可以激活基層黨組織，使其在變化的社會中更具有存在的價值和意義。

(二)強化基層黨組織的服務功能是保持黨員隊伍先進性和堅持黨員主體地位的重要保證。改革開放帶來的經濟社會結構變遷、區域人口流動和生產就業方式變動，給基層組織廣大黨員在社會中的生存和發展環境帶來了顯著影響，出現了“三多四化”現象：組織關系掛靠的多，支部活動分散的多，黨員職業變動的多；同時，黨員身份隱性化、政治地位邊緣化、組織認同淡漠化、先鋒模范作用弱化，黨員在社會生活和工作單位中的榮譽感、自豪感有所下降，這些都給新時期黨員隊伍先進性建設帶來了極大的挑戰。在利益格局大調整中少數基層黨組織在實際工作中存在一些不良傾向和現象，重視對上服從輕視對下服務，重工作任務輕人性化關懷，對黨員要求盡義務多但忽視保障黨員權利的現象。在部分基層組織中，黨員從組織中獲取資源和信息的渠道明顯減少，黨員參與組織活動與黨內事務的積極性不高，黨員主體地位受到嚴重影響。在社會與經濟結構調整中，還出現了許多的困難黨員、下崗黨員等。這表明基層黨組織需要建立新的黨內關愛和服務機制。事實證明，建立與和諧社會建設相適應的黨內關愛和服務機制，充分激發黨員先進性發揮，鼓勵廣大黨員積極參與組織活動，已經成為加強黨員隊伍先進性建設、堅持黨員主體地位的迫切需要。

(三)強化基層黨組織的服務功能是基層黨組織有效發揮作用的重要條件，是鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎的重要前提。黨的群眾工作需要以服務來凝聚群眾、協調利益、整合社會。隨著改革的深入推進，事實已然證明以行政命令和思想灌輸為主的傳統模式遠不能適應新形勢下有效開展群眾工作的需要，客觀情況要求我們黨必須順應社會生活方式、思想觀念和利益實現方式的變化，以服務群眾為重點，倡導主流價值，協調群眾利益，融合群體差異，這是有效開展群眾工作、維護社會安全穩定和增進人民群眾根本利益的必然選擇，也是凝聚群眾、凝聚社會的必然要求。執政黨要鞏固和擴大群眾基礎，就必須把基層黨組織的工作重心，轉到服務功能上來，融入為各類群眾提供物質和精神文化的需求之中，實現基層黨建融入社會、凝聚社會、整合社會的戰略目標轉移?，F階段我國經濟社會結構、社會管理體制發生了深刻變化，社會管理與公共服務成為政府職能轉變的主要方向，近年來我國提出建設服務型政府的目標，那么，基層黨組織怎樣適應經濟社會的發展和政府職能的轉變，如何有效履行職能和發揮作用，這成為基層黨建遇到的思想困惑和實踐難題，強化基層黨組織的服務功能也就成為重要的戰略選擇。

三、強化基層黨組織服務功能的對策思考

增強基層黨建有效性是現階段基層黨建發展的必然要求和切實需要。我們要從鞏固黨的執政基礎的戰略高度，深刻認識增強基層黨建有效性的重要意義，將“增強有效性”提上基層黨建的重點議事日程，力戒形式主義，注重實際效果，在建立服務型組織、強化組織服務功能、完善活動載體與工作方法等方面做出扎實而有效的工作。

(一)注重基層黨組織核心功能的開發，把促進基層的利益表達、有效服務黨員與群眾作為基層黨組織的主要任務，通過服務的紐帶來凝聚群眾與社會?；鶎狱h組織的基本任務或總體功能，黨章已有明確規定。但這只是最基本的原則，而從現實情況看，并不是每個基層黨組織都能完整地承擔所有任務。因此，在新的形勢下，尤其需要具體情況具體分析，根據客觀現實的變化，分門別類地確定目前各類基層黨組織的具體功能?？茖W地確定基層黨組織的功能，不能僅考慮它應該發揮什么作用，還應根據客觀條件考慮它實際能夠發揮什么作用，從而把必要性和可行性統一起來，把原則性與可操作性統一起來。作為政治組織，基層黨組織的行為區分為維持組織生態和實現價值兩部分，它的功能區分為核心職能和一般職能，核心職能包括教育和管理非公有制經濟組織中的黨員、團結和凝聚群眾、傳輸和反饋社情民意信息等?，F階段我們一定要注重基層黨組織核心職能的開發，堅持“有所為、有所不為”，一定要集中精力抓主要工作、重點工作和必要工作。

(二)尊重“社會生活邏輯”，完善縱向和橫向的溝通和協調，促進基層組織中不同群體的利益表達與整合?；鶎狱h組織既要執行上級的決策，又要面對廣大群眾，這種特殊的地位使其在政策過程中處于既“輸入”又“輸出”還要貫徹執行的銜接點上，這一“點”是構建上下溝通機制不可缺少的環節?；鶎狱h組織在這一環節中可以促進上下溝通，在人民群眾的利益表達方面發揮重要作用。對于人民群眾而言，散落的、自發的利益表達能否如實地反映到有關部門受到諸多因素的制約，而得到組織支持的利益表達盡管也受到社會環境或制度的制約，但畢竟更易于引起社會和有關部門的關注。黨組織通過相應的載體或活動促進黨員與群眾、組織與上級部門、組織與外部社會之間的信息溝通和意愿表達，實現黨組織與群眾的經常性溝通，協調不同群體之間的利益關系，增強自身的凝聚力。

(三)以需求為導向，提升服務主體的綜合素質，提高基層黨組織的直接和間接服務能力。在資源由市場配置、社會事務逐步回歸社會管理、企業形成市場化運作機制后，基層黨組織必須以服務為重心拓展功能。社會的轉型也日益要求黨的基層組織成為集政治功能、服務功能為一體的組織，而且隨著社會的發展，服務功能會逐漸強化，即使是政治功能，也要體現在服務功能上。堅持把服務貫穿于黨的自身建設，強化基層黨組織的服務功能，以需求為導向，提高黨組織的直接和間接服務能力。黨組織應首先提高黨內的服務能力，如組織關系轉接、政策咨詢、黨員權益維護、教育培訓、生活服務等方面，要在黨的自身建設中要寓教育管理于服務之中，把增強黨的內聚力作為提高黨的社會凝聚力的前提和保證，切實改變基層黨組織和黨員隊伍建設中重管理輕服務的傾向。其次，要正視基層黨組織、黨員和群眾的不同需求，堅持以服務對象的全覆蓋和服務內容的全方位為目標追求，依托不同的組織體系和服務載體開展分層分類服務，大力構建用理想凝聚和利益凝聚的服務體系，努力把基層黨建落實在讓黨員感受到組織的真切關懷、使群眾得到看得見的實惠上。

(四)創新基層組織的活動載體和工作方法，提升基層組織黨的建設的服務效果和工作效能。建立健全黨員動態管理機制，建立基層黨建長效機制，提高管理體制和制度的有效性。在管理模式上，構建“塊強條弱”的新格局，保持基層黨組織與基層社會的良性互動。建立健全各項組織制度，提高黨建的規范性和系統性，注重制度的實效性和建立長效機制。在實踐中，創新基層黨建的活動載體和工作方法，提倡靈活務實原則，借助教育平臺與現代科技手段，提升基層黨組織的工作效能。基層黨組織要緊密結合群眾關心的利益問題開展活動，大力提倡“業余、小型、靈活、務實”的工作方式和開展“開放式、社會化、多樣化”的組織活動，運用現代科技手段與信息網絡平臺，采取切實措施，加強基層黨的建設。

責任編輯：王慧