邊疆民族地區黨的執政安全戰略

車 轔

摘要：執政安全是指政黨執政不存在風險、不受威脅或受到內外執政風險影響下仍能保持執政地位的狀態。較之內地和沿海地區，中國共產黨在邊疆少數民族地區的執政安全環境具有區域性、民族性、宗教性、國際性、敏感性、復雜性等諸多特點，執政安全的物質基礎、組織基礎、思想基礎都需要進一步夯實，因此，應以政治安全為重心、以意識形態認同為重點，以黨的建設為政權建設的中心環節構建黨在邊疆民族地區的執政安全戰略。

關鍵詞：邊疆；民族；執政；安全

中圖分類號：D25文獻標識碼：A文章編號：1007—5194{2009)06—0039—04

中國是一個統一的多民族的社會主義國家，有56個民族，其中55個少數民族人口的總和約為1，1億。少數民族的人口雖少，但分布地區卻占全國總面積的64％，而且大多聚集在陸地的邊疆地區，所占的邊境線長達2，1萬公里，涉及123個邊境縣，有約30個少數民族與國外的相同民族毗鄰而居。邊疆民族地區的安全和穩定直接關系到黨在全國范圍內執政地位的穩固，構成黨的執政安全的重要組成部分。較之內地和沿海地區，中國共產黨在邊疆少數民族地區的執政安全環境具有區域性、民族性、宗教性、國際性、敏感性、復雜性等諸多特點，往往邊疆、民族、宗教三者相互交織，各民族之間經濟、政治、文化、歷史、心理、習俗聯系錯綜復雜，既有長期積怨和爭斗，又有相互依賴和融合。邊界問題、毒品問題、貧困問題、生態問題在邊疆民族地區集中出現，態勢最為嚴峻，嚴重威脅國家安全和社會穩定。換言之，黨在邊疆民族地區的執政安全環境和內地沿海有較大的不同，其安全態勢并不主要取決于經濟發展的績效和制度規范在形式上、邏輯上的嚴密完整，政治文化、政治心理、民族歷史、宗教習俗才具有根本性、長期性、群眾性。因此，各級黨委和政府必須密切聯系邊疆民族地區的實際，堅定不移地全面貫徹執行黨的基本路線，鞏固和發展社會主義民族關系，堅持和完善民族區域自治制度，讓邊疆民族地區實現科學發展、和諧發展。同時，針對邊疆民族地區黨的執政安全態勢，作出符合實際的評估和科學合理的規劃，對不同的地區、不同的民族、不同的宗教信仰，依輕重緩急，在具體策略和措施上要有所不同。

一、邊疆民族地區黨的執政安全重心是政治安全

在全國范圍內，黨的執政安全是構筑在經濟安全、政治安全、文化安全、軍事安全、生態安全等安全領域基礎之上的，這些領域構成黨執政的經濟、政治、文化、軍事基礎。邊疆民族地區集邊境、少數民族、宗教、國防、貧困、生態諸多問題為一體，黨的執政安全面臨諸多挑戰，其中，政治安全處于重心。邊疆民族地區在國家安全戰略中的作用主要取決于邊疆穩定、民族和睦、邊境和平、政令暢通等幾個方面。

經過60年的發展，邊疆民族地區仍存在一些問題：

一是各民族政治上的平等實現后，在經濟文化發展上的差別依然存在。如回族、維吾爾族、壯族、蒙古族、藏族等人口較多、影響較大的少數民族，由于有單獨的省級自治區，國家較為重視，歷年的扶持政策較多，中央轉移支付比例較大，在經濟文化的發展上速度較快。其他如彝族、白族、傣族、苗族、納西族、滿族、朝鮮族、侗族、瑤族等有單獨的自治州或自治縣的少數民族次之。而一些人口較少民族，如云南的獨龍族、怒族、德昂族、阿昌族、普米族、基諾族、布朗族，黑龍江的達斡爾族、鄂倫春族、赫哲族等，經濟文化發展較為滯后。

二是各民族的根本利益是一致的，但在某些具體權益主要是經濟權益方面，民族之間仍會發生一些矛盾和糾紛。如中國信仰伊斯蘭教的有10個民族，其中回族人口最多、分布最廣，其是由外來民族與中國民族通過通婚和其他經濟社會關系的交往而融合成的一個民族，居住特點是“大分散，小集中”，遍布全國各地，在鄉自成村落，在城鎮自成街道，形成大小不等的以清真寺為中心的聚居區。在城鎮的回民區一般都處鬧市，以經商為主，有局部壟斷性，對其他民族形成一個貿易和商業門檻。

三是在風俗習慣和語言文字等方面，由于相互了解或尊重不夠，也容易造成某些誤會和糾紛。如新疆“7，5”事件的導火索是廣東韶關一家玩具廠維漢兩族工人的一起普通治安事件，被境內外“三股勢力”放大蠱惑，并操縱釀成特大暴力事件。而這些來自南疆的維吾爾族打工者是由當地政府推出外出務工政策集體輸送來的，政府的初衷很好，但在執行過程中存在簡單粗放的問題，并未獲得大多數維族農民的好感。

四是民族和宗教往往交織在一起，如果處置不當，容易釀成沖突。當前民族和宗教的交織在地區安全上出現了新的特點：(1)宗教與民族主義相結合，強化民族差異性，抵制國民認同，使地區政治矛盾、民族沖突變得持久復雜；(2)宗教出現極端化、保守化、小型化趨勢，既使社會產生一種游離狀態的群體，又會加大政治上的離心力，形成社會的潛在威脅；(3)民族沖突宗教化，使地區沖突具有演變為準國際沖突的危險。

正視邊疆民族地區存在的上述問題，以及按照我國的功能區劃，大部分邊疆民族地區資源豐富，人口稀少，戰略地位突出，但是生態環境脆弱，基礎設施滯后，產業發展不足，既是國家大力扶持發展的區域，又是自然生態和民族文化多樣性保護的重點地區，保護和開發的矛盾相伴相生。對邊疆民族地區黨委和政府政績的考核指標體系，權重大小依次應為政治、生態、經濟、文化，這并非放棄以經濟建設為中心，而是區域自然、歷史、社會、文化多種因素共同作用決定的功能區劃。邊疆民族地區黨的執政安全重心是政治安全，政治上出問題對黨在全國執政地位的影響要遠遠大于其經濟上的影響，而最容易造成政治問題的就是民族和宗教。西方戰略分析家認為，中國“內陸邊界大多是山地，寒冷，難于駐軍，當地少數民族對中央政府的忠誠不一定都靠得住”。這是他們加緊對邊疆民族地區進行政治、經濟、文化滲透的理論依據。尤其是“構成對外政策問題的少數民族地區”，主要是居住集中，人口數量較大的“新疆、內蒙古和西藏”。這就要求邊疆民族地區的干部大力加強馬克思主義民族觀、宗教觀的學習，把保持邊疆穩定、民族和諧、社會發展視為首要任務，高度警惕和防范境內外敵對勢力和反華勢力利用民族和宗教打開缺口制造混亂。

二、邊疆民族地區意識形態是黨汲取執政資源的重點

執政資源可以分為物質資源和非物質資源，合法性資源作為非物質資源，是任何政治體系都最為重要的政治資源，也是影響和控制社會最為有效、最節約成本的政治資源。執政黨的合法性是指，執政黨憑借非權力因素和非暴力手段，通過意識形態、綱領政策、組織架構、執政績效及其公眾形象，使民眾出于自覺或自愿主動接受執政黨的領導。就全國范圍講，對黨執政合法性貢獻最大的是政績，改革開放30年的高速發展，國家實力和人民生活水平大幅提

升，為執政黨提供了堅實的物質基礎，向世人證明著執政理念的合理性、執政方略的正確性、執政思維的開放性和執政地位的正當性。同時，意識形態和制度規范是合法性流失最為嚴重的領域。更為嚴重的是腐敗現象的普遍存在消解了已提供的合法性資源，讓人民群眾產生對現行意識形態和社會制度的“信仰危機”和“認同危機”。于是，“合法性憂慮”、“政績困局”讓執政黨對GDP增長有一種剛性需求。在沿海和內地發達地區，GDP數字提供了有效供給，邊疆民族地區則要困難得多。

邊疆民族地區由于特定的地理、文化、歷史屬性，使黨的執政合法性來源構成比例出現差異，中國共產黨的執政合法性在意識形態領域受到的挑戰最大，這是因為，在邊疆民族地區，以馬克思主義為指導的主流文化和以宗教為核心的少數民族文化并行存在。民族、宗教的天然隔閡和文化、心理、歷史的積淀容易產生一種異質政治文化的對抗，如果不加以引導和整合，會導致黨的執政績效受到消解和稀釋，會讓黨的民族宗教政策和民族區域自治制度的公信力受到傷害，威脅黨的執政合法性和執政安全。早在建國之初，黨的第一代領導集體就高度重視邊疆少數民族地區的經濟發展和人民生活水平的提高，并把它作為政權穩固的基礎。建國60年來，邊疆民族地區盡管縱向比已取得跨越式的發展，橫向比和沿海內地仍有不小的差距，短期內這個不平衡狀況還難以改變，加上民族和宗教交織產生的特定政治文化、政治心理、民族性格、生活習俗不是簡單地靠GDP增長就可以改變和融合的，因此，邊疆民族地區黨的執政資源汲取要把重點放在意識形態上，加大主流政治文化社會化的速度、幅度和深度。尤其是擁有強勢宗教背景和人口較多的少數民族地區，如西藏、新疆、內蒙、寧夏，任務艱巨。當然，這并不是說要放棄以經濟建設為中心。進入新世紀，中央進一步提出，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區發展扶持力度。可以說，“兩個大局”思想、“西部大開發”政策、“東北振興”戰略、“和諧社會”理論都包含著加快邊疆民族地區發展、維護邊疆穩定的內容。絕大多數少數民族群眾擁護黨的領導主要還是取決于建國后民族身份得到認同、民族地位得到提高、民眾生活水平得到改善的現實。

首先是教育。要努力改善辦學條件，辦好各級各類民族學校，提高教育質量，為民族地區培養更多經濟、技術、管理等方面的專業人才。在通用本民族語言文字的地區，要因地制宜地搞好“雙語教學”，并大力推廣普通話。

其次是輿論。要牢牢掌握輿論宣傳的陣地，基層文化站、廣播站、電視臺、郵政所、文藝院團、新華書店、網站等機構是宣傳黨的民族宗教政策和社會主義文化的前沿，是抵制境外一些宗教勢力利用電臺廣播、互聯網、書籍、音像制品進行“福音化”宣傳的橋頭堡。

再次是交流。一方面要加大選送少數民族青年到內地生活和學習，讓他們有更多機會和包括漢族在內的其他民族同學互相交流、共同進步、增加共識；另一方面，要加大對少數民族地區的人員、資金、項目、技術、文化的專項扶持，尤其是援助人員要到位，他們代表黨和政府的形象，要到村、到站、到戶，讓群眾聽得見聲音、看得見相貌、得到實惠。

最后是要盡最大努力團結少數民族上層人物。邊疆民族地區經過民主改革和社會主義改造，已經沒有了土司和頭人，但宗教領袖還存在，在藏族、回族、維吾爾族等宗教社會化程度高，又曾經在歷史上實行過“政教合一”體制和門宦制度②的民族地區，宗教上層人物擁有極大的“話語權”。建國之初，鄧小平同志就指出過：“在少數民族地區，由于歷史的、政治的、經濟的特點，上層分子作用特別大。”當時，黨和政府就通過“派下去”和“請上來”疏通民族關系。“請上來”是指組織邊疆少數民族和宗教上層人士到內地參觀，以增進少數民族對政府和漢族地區的了解。在全國人大代表和政協委員中，少數民族和宗教人士都有一定的比例。如第十一屆全國政協委員中就有宗教界委員65人。

此外，宗教領導層的新老交替問題也是各級黨委十分重視的問題。江澤民同志指出：“要幫助宗教團體加強全國和地方宗教團體的領導班子、工作班子建設，積極物色和培養后備力量，把接受黨的領導、擁護社會主義、愛國愛教、有一定宗教學識、在信教群眾中有較高威望的中青年人士充實進去，穩妥解決新老交替問題。”這個問題在西藏和新疆有急迫性。如達賴集團極力推行轉世一個活佛，就占領一座寺廟，占領一座寺廟就控制一個地區和掌握一片群眾的分化策略，千方百計遣送由他認定的“轉世活佛”回國控制寺廟。由于境外“三股勢力”和反華勢力在經濟、軍事、科技等方面處于下風，他們就把突破口放在思想和心理層面上，利用宗教欺騙、分化、瓦解群眾，尤其是一些文化程度低、不懂漢語、長期生活在邊遠地區的群眾更容易受蒙騙。

三、邊疆民族地區黨的建設是政權建設的中心環節

在社會主義建設和改革開放的大部分歷史時期，中國的邊疆基本是穩定的，全國5個自治區、30個自治州、124個自治縣、1173個民族鄉都建立了穩固的政權。在中國共產黨的領導下，每一個民族自治地區都建立了中國特色的民族區域自治制度，各少數民族不論人口多少、居住在哪里都能平等地參與到政權建設中，成為維護國家安全的重要力量。中國共產黨的基層組織是各級政權的中心，是維護民族團結和社會穩定的堅強堡壘。黨員、干部，尤其是少數民族黨員、干部是我們黨在邊疆民族地區構建基層組織、鞏固基層政權最重要的組織基礎。遍布城鄉的組織體系具有的影響力、凝聚力、向心力、戰斗力是我們黨整合政治資源、同化異質文化、吸納異己力量、消化社會各種利益和要求的組織保證。實踐證明，絕大部分基層組織都能很好地完成自己的歷史使命，忠實地執行黨的基本路線和民族政策，團結各少數民族一起改變落后面貌，實現民族地區社會發展的新跨越。不能因為西藏和新疆出現的暴亂事件就輕易改變基本判斷，甚至否定民族區域自治制度。核心問題是要進一步加強黨對民族宗教的領導，抓好邊疆少數民族地區黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設，不斷發展壯大少數民族和民族地區中黨的隊伍，增強基層組織的向心力、凝聚力和戰斗力。2008年拉薩“3，14事件”，除云南外其他四個藏區都爆發了打砸搶燒暴力事件，云南省委黨校課題組赴云南迪慶藏區調查后認為，最重要的原因就是基層黨組織穩若磐石，在維護穩定中發揮了重要作用。在德欽縣，全縣共有共產黨員4221人，占全縣人口總數7％，少數民族黨員4148人，占黨員總數的98，5％。可以說，正是這樣一支少數民族黨員干部隊伍保證了藏區的和諧穩定和科學發展。

當前，應該從以下幾方面抓好黨建工作：一是大力整頓軟弱渙散、甚至處于癱瘓半癱瘓狀態的基層黨組織和基層政權，嚴肅處理一批信仰宗教的黨員和干部，經教育仍不悔改者應堅決清理出黨，以純潔黨的隊伍。二是從沿海、內地、上級機關和企事業單位選派一批黨性強、有技術專長、政策水平高的干部短期內充實到邊疆民族地區的基層組織中去，關鍵要選配一個好書記。三是積極支持基層干部的工作，尤其是偏遠地區的干部，有的還生活在“交通基本靠走、通訊基本靠吼、治安基本靠狗、娛樂基本靠酒”的山區。改善他們的工作生活條件，對其子女的教育、就業應給予適當照顧，這樣可以穩定干部人心。四是在邊疆民族地區繼續堅持以少數民族干部為主體，并保持一定數量的漢族干部的基本方針。同時，在西藏、新疆等“三股勢力”活動較為猖獗的地區，應適當提高漢族干部的比例，必要時可以超過50％。五是注意改善干部隊伍結構，提高干部隊伍整體素質，年齡結構、知識結構、民族結構都要隨形勢發展不斷改進，應確定幾條基本原則：不會講普通話和書寫漢字的干部不能提拔、沒有到上級黨校進行過輪訓的干部不能提拔、沒有管理好親屬放任其參與危害民族團結和國家安全活動的不能提拔。六是要幫助一些基層黨組織和政權機關解決畏難情緒，對民族宗教工作不去管、不愿管、不會管、不敢管的現象不能再繼續下去，否則還有可能再發生更大的暴力騷亂事件。一方面，對“三股勢力”要堅決貫徹“露頭就打”的方針，基層黨組織和基層政權要和駐地公安、武警、軍隊合力形成一股威懾力量，讓群眾看得見、摸得著、聽得到，讓敵對分子感覺得到；另一方面，上級組織對下級組織在民族宗教政策上的考核，應具體深入，鼓勵有所作為。對一些暗流涌動、表面平靜的地區要嚴格監管、嚴厲督促，否則不出事則已，一出就是大事。對一些干部不畏困難不怕流血嚴格管理非法宗教活動和民族分裂活動而導致出現群體性事件的，要區別對待，該表彰的就要表彰，該幫助的就要幫助。

責任編輯：王慧