預(yù)算公開應(yīng)成為常態(tài)

李靜睿

背景：10月23日，廣州市財政局在廣州財政網(wǎng)上公開了114個職能部門的2009年度部門預(yù)算，這是中國第一次有市政府部門把全市各部門的預(yù)算在網(wǎng)上公開。向廣州市財政局提出預(yù)算公開申請的歸國留學(xué)生李德濤也曾同時向上海市財政局提出申請，但當(dāng)時上海市財政局答復(fù)稱，上海市2009年度本級部門預(yù)算屬“國家機密”，不能公開。

預(yù)算沒有理由不公開

記者：怎樣理解上述事件反映出的地方差異?

姜明安(北京市人大代表、北京大學(xué)行政法學(xué)教授)：根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條，凡涉及公民、法人或者其他組織切身利益和需要社會公眾廣泛知曉或參與的事項，政府都應(yīng)當(dāng)主動公開信息。財政預(yù)算，決算顯然屬于這條事項，而且第十條將財政預(yù)算、決算報告列為縣級以上各級人民政府應(yīng)作為“重點公開”的政府信息。

雖然財政預(yù)算，決算報告不等于財政預(yù)算，決算本身(財政預(yù)算，決算報告和財政預(yù)算、決算是兩個概念，前者只是后者的說明和基本框架，內(nèi)容介紹)，但財政預(yù)算、決算既不屬于《中華人民共和國國家保密法》中明確規(guī)定的“國家秘密”，更不可能屬于“商業(yè)秘密”和“個人隱私”，因而沒有不公開的法律根據(jù)。

那么其不公開的唯一理由，就是《中華人民共和國政府信息公開條例》第八條中所稱的“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全，公共安全，經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”。但是現(xiàn)在廣州市公開了，社會效果很好，沒有發(fā)現(xiàn)影響國家安全，公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的問題，所以該理由也不成立。

過程公開比結(jié)果公開更重要

記者：廣州市財政局表示，今后財政預(yù)算都將公開，但是需要“獲得人大通過后”再公開，這是否意味著預(yù)算編制過程不能公開?公眾對于預(yù)算編制過程不能有知情權(quán)?作為人大代表，你怎樣看作為行政行為過程的政府信息公開?

姜明安：最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》規(guī)定，“尚處于討論，研究或者審查過程中的政府信息，公開可能影響正常行政管理活動和行政目的實現(xiàn)的”信息，屬于不公開的范圍。這可能讓人們產(chǎn)生一種誤解，認(rèn)為所有作為行政行為過程的政府信息都不公開。

但是過程信息不公開是有條件的，即“可能影響正常行政管理活動和行政目的實現(xiàn)的”。如果不影響正常行政管理活動和行政目的實現(xiàn)，過程公開比結(jié)果公開更重要。因為只有過程公開，公眾才能參與行政決定，特別是行政決策的制定，避免行政決定，行政決策可能的錯誤。如果一定要等到有了結(jié)果才公開，“生米已做成了熟飯”，錯誤和損失就可能難以挽回了。

記者：哪些信息是不適合在過程中公開的?

姜明安：如涉及國家安全，外匯匯率，貨幣政策，利率確定等行政行為的過程信息，尚處于討論、研究或者審查過程中，如果公開，確實可能影響正常行政管理活動和行政目標(biāo)的實現(xiàn)。

具體到預(yù)算的編制過程，則需要具體分析，如預(yù)算編制過程確定資金重點投向的方向、領(lǐng)域，工程，教科，文、衛(wèi)，體等事業(yè)投入占整個預(yù)算的比例，等等，是可以而且應(yīng)該事先公開，讓公眾參與討論和聽取各方面的意見的。

從國外經(jīng)驗看，預(yù)算監(jiān)督主要靠議會

記者：廣州市財政預(yù)算公開后，有不少市民反映“看不懂”，這應(yīng)該怎樣解決?

姜明安：財政預(yù)算是非常專業(yè)、非常復(fù)雜的事情，一個省、一個市的預(yù)算涉及幾十個領(lǐng)域，上百個部門，上千個項目，打印出來有好幾百頁，沒有專門的財會知識，不一定都能看懂和發(fā)現(xiàn)問題。

從國外經(jīng)驗來看，預(yù)算監(jiān)督主要不是靠普通公眾，而是靠議會專門機構(gòu)，比如議員中的預(yù)算，財經(jīng)專家和律師，當(dāng)然，反對黨，民間社團(tuán)、媒體在預(yù)算監(jiān)督中也起到重要作用。

記者：我們國家應(yīng)該怎么進(jìn)行改革?

姜明安：我國要加強對預(yù)算的有效監(jiān)督，主要也應(yīng)依靠人大的預(yù)算專門委員會，財經(jīng)專門委員會，這些委員會主要應(yīng)由人大代表中的預(yù)算，財經(jīng)專家組成，因此，要提高人大代表特別是專門委員會委員的專職化比例。

我認(rèn)為，今后人大代表中應(yīng)有10％以上的專職，人大常委會應(yīng)有80％以上的專職，預(yù)算專門委員會應(yīng)為100％的專職，這樣，人大的立法和監(jiān)督職能特別是對預(yù)算的監(jiān)督職能，才能有效地行使。

此外，預(yù)算監(jiān)督也應(yīng)發(fā)揮各種NGO(非政府組織)和媒體的作用，由社會對其進(jìn)行外部監(jiān)督。

預(yù)算法要明確不公開的確認(rèn)程序

記者：廣州市財政局將預(yù)算公開后，公眾普遍質(zhì)疑“三公消費”沒有單列出來。財政部門回應(yīng)，這些是跟著具體項目走的，比如公款出國的費用，在外經(jīng)貿(mào)部門有招商引資項目經(jīng)費，出國的費用往往包含在里面。這個解釋是否成立?

姜明安：這種答復(fù)雖然是事實，但難以讓公眾滿意。今后政府在作預(yù)算執(zhí)行情況報告時可否將“三公消費”單列出來呢?我想是可能實現(xiàn)的。

政府在預(yù)算方面的自我改革，應(yīng)從滿足公眾知情權(quán)的需要出發(fā)，改進(jìn)預(yù)算的編制和細(xì)化預(yù)算項目，滿足公眾對監(jiān)督的需求。

記者：預(yù)算法的修訂遲遲未能完成，從立法角度來看，你對其中涉及預(yù)算公開的內(nèi)容有何建議?

姜明安：預(yù)算法應(yīng)該修訂，這是各界的共識。

從我個人專業(yè)的角度，我想預(yù)算法修改首先必須確定預(yù)算公開的原則，預(yù)算法應(yīng)明確規(guī)定：預(yù)算公開是原則，不公開是例外。

此外，預(yù)算法對不公開的例外應(yīng)加以具體列舉規(guī)定，明確不公開與公開的界限，防止今后一些地方，一些部門利用灰色地帶拒絕公開。

最后，預(yù)算法還要明確不公開的確認(rèn)程序，比如公民對不公開的內(nèi)容有異議，是否應(yīng)經(jīng)過人大預(yù)算專門委員會認(rèn)定，或者經(jīng)過一定級別的保密部門的認(rèn)定。只有這樣，才能切實保障預(yù)算信息的公開，切實保障公民對政府預(yù)算的知情權(quán)。