基于金融視角:金融支持刑滿釋放人員就業(yè)的制度設(shè)計

中國人民銀行瑞金市支行課題組

刑滿釋放人員(以下簡稱刑釋人員)是社會的弱勢群體。加大刑釋人員就業(yè)幫扶力度,對于穩(wěn)定社會秩序,構(gòu)建和諧社會具有現(xiàn)實意義。金融如何在幫助刑釋人員就業(yè)過程中發(fā)揮作用,在履行好應有的信貸支持同時,防范資金風險,是擺在金融機構(gòu)面前,值得深入思考的重要課題。最近,我們組織力量對金融支持刑釋人員情況進行了問卷調(diào)查,發(fā)放問卷100份,收回有效問卷100份。

一、金融支持刑釋人員的基本情況

據(jù)司法部門反映,2004年以來,瑞金市因觸犯刑律服刑人員達1.56萬人,涉及4500戶家庭5.81萬人,期間刑釋人員0.25萬人。為穩(wěn)定刑釋人員情緒、緩解刑釋人員生活困難、促進社會穩(wěn)定,多年來瑞金市委政府把做好刑釋人員工作當作一件大事在抓,要求各部門發(fā)揮所長,幫助刑釋人員最大限度實現(xiàn)就業(yè)。但調(diào)查結(jié)果顯示,刑釋人員因種種因素制約,就業(yè)形勢并不樂觀。近五年刑釋人員就業(yè)總數(shù)為387人,僅占刑釋人員的15%。高達85%的刑釋人員工作沒有著落,個人及家庭經(jīng)濟生活不同程度陷入困境。

從幫扶作用大小的角度考量,金融在支持刑釋人員就業(yè)方面一直充當著主力軍作用。據(jù)調(diào)查測算,到2009年9月,瑞金市金融機構(gòu)發(fā)放的刑釋人員、吸收刑釋人員的企業(yè)、刑釋人員以其家人朋友名義的貸款余額約8000余萬元,占全市信貸總量的3%。幫助刑釋人員就業(yè)的銀行貸款近年也增加明顯,2007年以來此類貸款累計投放5348萬元,超過2006年以前歷年此類貸款投放總和。對此類貸款結(jié)構(gòu)分析發(fā)現(xiàn),小額信用貸款成為金融扶持刑釋人員的主要信貸品種,達3877萬元,占金融支持刑釋人員資金總額的72.49%。

從幫扶效果分析,金融對刑釋人員的資金幫扶效果明顯:一是改善了刑釋人員的就業(yè)狀況。據(jù)不完全統(tǒng)計,近五年在金融的幫助下實現(xiàn)就業(yè)的刑釋人員為285人,占同期刑釋人員就業(yè)總數(shù)的74%;二是改善了刑釋人員的生活狀況。在金融幫助下,刑釋人員通過創(chuàng)辦實體、進入企業(yè)打工等方式實現(xiàn)就業(yè),有了比較穩(wěn)定的收入來源,家庭生活質(zhì)量明顯改善;三是凈化了社會空氣。在金融支持下,大部分刑釋人員專心工作,參與賭博、打架斗毆等情況大為減少;或者為了獲取謀生手段,積極參加各種技術(shù)培訓班,文明程度大大提高,社會風氣明顯好轉(zhuǎn)。

二、刑釋人員對金融扶持的期望

從刑釋人員的金融需求狀況看,目前的金融服務遠遠不能滿足其需要,希望金融機構(gòu)政策和資金上給予更多的支持。從調(diào)查結(jié)果看,刑釋人員對金融的需求已經(jīng)觸及金融信貸的政策層面,主要表現(xiàn)在:

1、出臺信貸幫扶政策。很多刑釋人員反映,他們以前曾有過向銀行申請貸款的經(jīng)歷,但大多數(shù)人因難以通過銀行“信用審查”條款,遭到銀行拒絕。他們希望金融機構(gòu)從信貸政策層面入手,從制度上解決刑釋人員不能貸款的問題。問卷調(diào)查結(jié)果顯示,他們認為當前最迫切的是國家盡快出臺《弱勢群體貸款管理辦法》或《弱勢群體信貸促進法》,督促金融機構(gòu)對弱勢群體貸款區(qū)別對待。

2、降低信貸準入門檻。刑釋人員大多經(jīng)濟及家庭條件差,不能按要求提供抵押物,因此很難獲得銀行信貸親睞。因此,高達65%的刑釋人員在問卷中向銀行提意見,希望金融機構(gòu)在信貸準入條件上有所區(qū)別,對他們以信用貸款為主。據(jù)調(diào)查,他們認為目前農(nóng)村信用社“小額農(nóng)戶信用貸款”、“農(nóng)戶聯(lián)保貸款”和農(nóng)業(yè)銀行的“惠農(nóng)卡”貸款等貸款品種很好,很適合他們。刑釋人員在問卷中還建議,在信用審查過程中,銀行可向村委會或居委會調(diào)查借款人刑釋后的表現(xiàn),以決定是否放貸。

3、實行信貸優(yōu)惠措施。調(diào)查結(jié)果顯示,90%以上的刑釋人員因經(jīng)濟條件差對當前貸款利率難以承受。他們反映,目前信用貸款的利率仍然相對偏高。很多刑釋人員希望,銀行在放貸過程中對他們進行照顧,適當降低利率或利率下浮幅度相比其他借款人大一些;此外,簡化貸款程序、增加單筆貸款金額、延長貸款期限等優(yōu)惠措施也在他們的期望范圍內(nèi)。

三、金融支持刑釋人員的困惑

除了抵押物不足原因外,信認度不夠等方面的劣勢因素也成為制約刑釋人員獲取貸款的障礙。銀行信貸人擔心刑釋人員信用再次出現(xiàn)問題,“懼貸”心理嚴重。

1、缺乏文化技術(shù)(見圖1、2)。大部分刑釋人員因文化層次低,沒有技術(shù),缺少一技之長,回歸社會后難以找到合適工作。對刑釋人員的文化技術(shù)結(jié)構(gòu)分析發(fā)現(xiàn),具有中專以上文化的刑釋人員的占比僅19%,81%以上的人員文化水平在高中以下,甚至有相當部分人員的文化水平僅停留在小學以下水平;此外,刑釋人員中具有初級以上技術(shù)證書的人員占比僅8%,九成以上人員沒有任何技術(shù)。文化素質(zhì)低下和技術(shù)特長欠缺成為刑釋人員就業(yè)路上的“攔路虎”,也成為銀行進行信貸支持的最大困惑。

2、缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)(見圖3)。調(diào)查結(jié)果顯示,63%以上刑釋人員服刑前為家庭主要勞動力,因服刑造成相當部分人員家庭缺少收入來源,經(jīng)濟陷入困境。截止2009年9月底,百戶被調(diào)查刑釋人員的家庭平均資產(chǎn)6.5萬元,相比服刑前資產(chǎn)非但沒有增加,反而有22%的下降;家庭平均儲蓄存款僅為1.85萬元,是全市戶均儲蓄存款的一半。受經(jīng)濟條件限制,刑釋人員在自主創(chuàng)業(yè)過程中,面對好的項目時,只能“望自興嘆”。出于信貸資金安全考慮,銀行對經(jīng)濟條件差的刑釋人員進行信貸審查時,往往趨于謹慎。

3、缺乏發(fā)展?jié)摿?見圖4)。除了文化技術(shù)欠缺制約刑釋人員的發(fā)展外,年齡問題也成了阻礙其發(fā)展的另一個重要因素。據(jù)近年來刑釋人員的年齡統(tǒng)計,服刑人員被釋放時的年齡普遍偏大,平均為39.6歲,其中40歲以上人員占大多數(shù),達到51%的比例,35—40歲人員的比例為26%,30歲以下人員的比例為23%。大部分刑釋人員錯過了創(chuàng)業(yè)、學習的黃金時期,缺乏主動創(chuàng)業(yè)熱情,難以跟上形勢發(fā)展。刑釋人員發(fā)展后勁不足動搖了銀行對其信貸支持的信心和決心。

4、缺乏社會關(guān)系。由于脫離現(xiàn)實生活有一段時間的緣故,很多刑釋人員回來后,往往表現(xiàn)出難以適應。一是適應社會難。高達87%的刑釋人員表示在短時間內(nèi)“難以適應”社會,其中69%刑釋人員更坦言要2到3年過后才逐漸找回適應社會的感覺;二是人際關(guān)系冷漠。由于長時間缺少交流與溝通,刑釋人員與朋友、親戚、家人的關(guān)系逐漸疏遠。56%的刑釋有過“有苦不知向誰說”的痛楚;三是社會重新接納認可程度低。據(jù)對部分用工企業(yè)走訪后發(fā)現(xiàn),72%的企業(yè)表示在招錄員工時,會考慮被招用人員的政治表現(xiàn),對有犯罪前科的人員一般不予招聘,只有15%的企業(yè)表示,如果刑釋人員在有人擔保情況下,它們在招聘員工時會予以考慮。社會關(guān)系上的劣勢,導致刑釋人員普遍存在自卑心理,不敢主動接觸社會,更不敢向銀行申請貸款支持。

四、金融支持刑釋人員就業(yè)的制度設(shè)計

弱勢群體的金融需求與目前銀行信貸服務存在突出矛盾。如何解決這一矛盾,成為金融支持弱釋群體的癥結(jié)所在。因此,重新進行金融等制度設(shè)計顯得尤為必要。本文認為,可采取引進“第三方”對信貸風險適度分擔的策略,對現(xiàn)有一些信貸制度產(chǎn)品進行調(diào)整創(chuàng)新,充分調(diào)動金融機構(gòu)的參與積極性,以加大對弱勢群體特別是刑釋人員就業(yè)的金融扶持力度。

1、在現(xiàn)有小額擔保貸款基礎(chǔ)上進行制度設(shè)計。建議將刑釋人員這一特殊群體納入小額擔保貸款扶持范圍。勞動就業(yè)部門優(yōu)先安排刑釋人員參加技術(shù)培訓。金融部門在刑釋人員取得技術(shù)培訓合格證后,在《就業(yè)失業(yè)登記證》、營業(yè)執(zhí)照、結(jié)婚證、借款人及配偶、擔保人身份證、戶口等手續(xù)齊備的情況下,就可受理貸款申請。

2、在信貸品種創(chuàng)新上進行制度設(shè)計。金融機構(gòu)要加大信用貸款、擔保貸款等貸款種類的創(chuàng)新力度,積極開發(fā)出適合刑釋人員等弱勢群體的新的信貸品種。借鑒農(nóng)戶聯(lián)保貸款成功模式,可以設(shè)計“刑釋人員+家庭”、“刑釋人員+朋友”等擔保貸款種類,以滿足刑釋人員貸款需求。在貸款試辦階段,應對單筆貸款金額作出規(guī)定,最好控制在10萬元以下,且可對貸款要求進行封閉管理,以防范可能產(chǎn)生的信貸風險。

3、在吸納刑釋人員的企業(yè)優(yōu)惠政策上進行制度設(shè)計。借鑒福利類企業(yè)支持政策,出臺相關(guān)的優(yōu)惠政策。對吸納刑釋人員企業(yè),按1年以上勞動合同的刑釋人員占企業(yè)在職員工總數(shù)達到一定比例,企業(yè)可享受相關(guān)的財政、稅收和金融優(yōu)惠政策,以鼓勵企業(yè)吸納更多刑釋人員再就業(yè)。

4、在鼓勵刑釋人員自主創(chuàng)業(yè)上進行制度設(shè)計。一是編制刑釋人員自主創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)指引目錄。金融機構(gòu)要精心篩選一些好的項目,編制成信貸支持產(chǎn)業(yè)目錄,提供給刑釋人員。對選擇目錄中所含的項目進行自主創(chuàng)業(yè)的刑釋人員,在抵押擔保符合貸款條件的情況下,堅決給予信貸支持;二是建立刑釋人員自主創(chuàng)業(yè)信貸需求信息反饋制度。刑釋人員自主創(chuàng)業(yè)的合理資金需求可通過政府網(wǎng)站設(shè)立專門欄目,進行粘貼,實現(xiàn)信息對稱,各金融機構(gòu)要盡最大努力給予滿足;對確有資金需求又符合貸款條件的,政府有關(guān)部門要積極協(xié)調(diào)有關(guān)金融機構(gòu)解決;三是創(chuàng)新刑釋人員自主創(chuàng)業(yè)信貸管理機制。從創(chuàng)新信用評級管理、放寬抵押擔保范圍、提高貸款比例、適當降低貸款利率等方面建立符合刑釋人員自主創(chuàng)業(yè)業(yè)務特點的信貸管理機制,為刑釋人員自主創(chuàng)業(yè)提供個性化的服務。

5、在刑釋人員信貸風險補償機制上進行制度設(shè)計。一是政府擔保。建立由政府主導的信用擔保機構(gòu),為刑釋人員等弱勢群體向銀行貸款提供擔保服務;二是注重財政政策與金融政策的配合。財政對弱勢金融支持應予稅收優(yōu)惠和財政補貼,金融機構(gòu)內(nèi)部考核和費用核定應區(qū)別對待,對開辦弱勢金融的業(yè)務和機構(gòu)予以適當傾斜,允許自主開發(fā)項目貸款和產(chǎn)業(yè)支持貸款;三是加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。以社會最低生活保障、失業(yè)保險等形式加大對刑釋人員的轉(zhuǎn)移支付,增強其抗風險能力和償付能力,為金融的有效償付提供必要的政策支持。

(課題組組長:朱水發(fā)課題組成員:沈忠明、潘有仁、劉金橋)