官本位緣于社會資源的金字塔控制結構

童大煥

貴州納雍縣為解決拆遷問題出了一紙文件:正、副科級干部或其直系親屬堅持不簽拆遷協議的,免職;普通干部堅持不簽拆遷協議的,停薪。原本在縣里處于社會強勢的科局級官員和普通公務員,轉眼就變成了弱者,不能保護老百姓的同時也保護不了自己。該事件的始作俑者其實也是這個鏈條中的一個環節,沒有人能保證自己永遠處于強勢。拆遷事件就像一面鏡子,照見官本位的某種現實。

顧名思義,官本位就是把官銜當成一種核心的社會價值尺度去衡量個人價值并確立各自的地位。先有官員對國家和社會資源的超額、超強支配權力,后有社會官本位觀念的形成。 因此,官本位其實就是權力本位,它是與市場本位、權利本位相對應的概念。在人類歷史上,官本位的歷史可謂漫長。如今在多數國家和地區,官本位已經逐漸被市場本位、公民權利和自由本位所分化、瓦解和取代,而當下之中國,市場本位、權利本位的價值觀雖已確立,但與現實的距離,卻可謂“路漫漫其修遠兮”。在市場本位、權利本位沒有真正確立之前,官本位除了傳統意義上與普通公務員對應的“當官本位”(領導本位)之外,還存在一個官民對應意義上的官本位層次,這兩個層面互為表里。

首先,是領導干部的缺乏制約的權力以至特權造就了國家工作人員(含黨政公務員、事業單位和國有企業單位的管理人員)內部的官本位即領導本位。一旦投身公務員體系,許多人一生最大的追求幾乎就是升官。不是國人天生有官癮,實在是當官的好處太多。媒體披露公款吃喝、公款旅游、公車私用,每年耗費國孥九千億元以上,基本上都是有實權的領導干部之所為,再加上各種灰色收入。所有這些,往往幾倍、幾十倍甚至上百倍于領導干部的工資。因為實權在握,享受到下級干部以及社會各界人士的精神按摩與追捧也最多。以其掌管和可支配、可交換的巨額社會資源看,也只有他們最有能力給自己的親戚朋友帶來各種好處,所謂“一人得道、雞犬升天”。他們往往還能直接決定其下級的榮辱升遷以至富貴與貧窮。

其次,是社會資源的國家控制局面導致了官民對應意義上的官本位。在公務員內部,是大家都去爭官;在全社會角度,是大家都去“當政府的人”,從而進入掌勺者的行列。每年都有千軍萬馬去擠考公務員的獨木橋,就是明證。政府不合適地掌握了太多的社會資源,導致從事財富創造的人所得甚少,而從事資源分配的人所得甚多。這就是官民對應意義上官本位的基本經濟基礎。

對中國社會是否存在“國富民窮”現象,學界存在不同看法,但是由于分配關系,財富過于向政府集中,卻是一個值得嚴重關切的問題。對一國政府收入的計算,有直接法、間接法和支出法三種測算方法。按直接法計算的2007年中國政府的收入為10.16萬億元,包括稅收47002億元、預算內非稅收入5691億元、土地出讓收入12763.5億元、社保基金收入9656億元、彩票公益金332.5億元、預算外資金收入12331億元、其他收入13824億元。按間接法計算的中國政府的收入是10.28萬億元,按支出法則是10.86萬億元,三者相差都不大。根據這些計算結果,即使不考慮債務等收入,2007年中國政府收入也超過了10萬億元,比財政部公布的5.1萬億元的財政收入要整整高出一倍,占到全國年25萬億GDP的40%。 政府占有過多,民眾占有的財富就少。據統計,在過去10年,我國勞動報酬占GDP的比重下降了13個百分點左右,工資占GDP比重下降了5個百分點左右。其中,居民的財產收入自1996年以來在絕對額上停滯不前。

世界上多數國家和地區,特別是發達國家和地區的政府財政收入或許在絕對數值上比中國多,然而,人家基本是“取之于民用之于民”,財政都用在正道上了。反觀中國,這些年來財政收入用于公共服務的比重雖有提高,但有相當一部分還是被政府和官員自身消耗掉和浪費掉了。2008年,中國社會保障支出占中央政府的比重為7.5%,而德國超過55%,美國超過30%。

這就難怪在我們這里,有那么多人想當干部,不能成為領導干部,也要進入干部行列。

沒有證據表明中國歷史上的官本位現象比今天更嚴重。相反的證據則從兩個方面得到印證,一是官民比即財政供養人數和國家人口數量比,我國西漢時期是 1∶7945;唐高宗時期1∶3927;元成宗時期1∶2613;清康熙時期1∶911;新中國成立時期1∶600;2006年底則為史無前例的 1:26。二是中國歷史上政府壟斷社會資源的領域和行業都較少,但是今天,市場的資源性行政壟斷局面已經高度形成。據《瞭望》新聞周刊的報道,2008年,石油、電力、電信、煙草等壟斷行業的員工不到全國職工人數的8%,但其收入相當于全國職工工資總額的60%左右(比2005年的55%又高出五個百分點)。行業之間的收入差距達到5-10倍。

當政府和行政壟斷企業掌握著大部分的社會資源的時候,官本位就是一個必然的現象。它不僅成為一個觀念問題,更影響到國民素質和生產力水平的提高,以及民主法治的建設。因為政府和行政壟斷企業掌握著社會絕大部分資源,社會最大的得利者將是掌勺分配者而不是財富創造者,進入掌勺者行列的公務員,名義上都是公開招聘的,但地球人都知道,許多時候考不考得上并不完全取決于考試成績,有能力不如有背景。人的聰明才智并不集中于創造,它勢必導致國民素質和生產力水平的下降,且難免腐敗與低效。另一方面,正如著名經濟學家陳志武先生所言,民間富有是自由、民主、法治的基礎。國富民窮必然迫使老百姓為了生存而求著政府。飯碗控制在政府官員手里,民權與法治只好讓位于權力。有些地方甚至連土地權利、房屋權利都不完全掌握在自己手里。

消除官本位現象,靠的是取消特權,增加財政和權力的透明度,同時實行權力法定,鉗制住官員向下無邊界的權力,尤其要鏟除全社會的官本位土壤,保障公民權利和自由,把資源配置的權力還給市場,大幅度降低權力含金量,改變社會資源由權力全面控制的金字塔結構(權力越大,控制資源越多),使公共權力真正服務于社會,而不是支配社會。