行政三分制在中國不具備可行性

鄧聿文

六年前,深圳市曾雄心勃勃地提出“行政三分制”改革,結果卻不了了之。六年后,深圳在上報給國家的綜合配套改革試驗區的方案中,再次提出“行政三分制”改革,并把它作為行政改革的主要內容。

鑒于深圳的綜改方案已獲國務院批準,“行政三分制”亦有可能成為今后全國行政機構尤其是地方政府效法的榜樣,但我認為“行政三分制”在中國推行的可能性很小。

權力過于集中已見弊端

所謂“行政三分制”,是指將政府職能部門按照大行業、大系統分為相互制約并相互協調的決策、執行和監督三大部門。按照改革者的設想,重大決策如相關法規、政策、辦法主要由決策部門制定,執行部門則按法規、政策、辦法來運作,它和決策部門之間是一種合同關系,兩者形成一種縱向的制約關系。監督部門作為比決策和執行部門高一級別的部門,主要進行法紀監督、政策評價、會計檢查和績效監督,它和前兩者又形成一種橫向的制衡關系。

這個設想旨在通過合理分解權力,實現權力的科學配置,從而使決策更民主、科學,執行更透明、公正,監督更有效、有力;并達到防止公職人員濫用權力的目的。因此,它不能說不好。

目前,中國多數政府部門集決策權、執行權、監督權于一體,權力過于集中,容易產生權力濫用、暗箱操作、權錢交易等腐敗現象。這是造成政府施政既缺乏效率同時又缺乏公平和公正的重要原因。

但是,好的設想不一定能變成現實,“行政三分制”改革因缺乏法治基礎,以及本身內在的缺陷決定了它不可能在中國“生根開花”,即使能夠落地,也會產生變異,與改革者的初衷相去甚遠。

缺乏香港的法治基礎

據說深圳的此項改革是參照了英國、新加坡,特別是香港的經驗而作出的。香港政府的架構是一種三級體制,即特首、十幾個決策局以及60多個執行機構,決策局和執行部門是分開的。

香港政府的高效率和負責任固然有賴于這套體制,但是,如果沒看到這套體制背后還有完備的法治環境和強大的輿論監督,則是沒看到問題的根本。而深圳乃至整個中國,恰恰缺少的就是這一前提。

行政權力過于集中固然會導致內部無法有效監督,從而造成濫權和腐敗,但中國的根本問題主要在于外部力量不能有效約束行政權力。如果人民(具體表現為人大)、輿論和司法事實上無法監督和問責官員,僅憑行政系統自身的內部分權制衡,很難指望目標和利益一致的部門內部相互制約能夠起到真正約束權力的效果。

嚴格說來,中國的政府部門都沒有決策權,充其量有個政策建議權。因為真正起決策作用的是黨的常委會,一切重大方針戰略和主要的政策措施都出自那兒。政府部門不過是執行常委會的決定而已。

在這樣一種體制下,即使按照“行政三分制”的構想,實行了決策部門和執行部門的相對獨立,那些決策部門也是個“傀儡”,因為它不可能做出與常委會意志相左的決策來。

而就監督部門來說,它只能監督執行部門是否忠實地履行了職責,至于決策本身的錯誤與否,它是無權監督的。何況,誰又來監督權力過大的監督部門?

官員的“含金量”是裁員的障礙

與此同時,實行“行政三分制”必然要將現在的政府部門裁減一大半,這就涉及到官員的安置問題。西方國家的做法是,將因政府改革而分流的官員安排到“第三部門”,和改革前相比,這些“下崗”官員的工作內容不會有太大變化,個人利益受損較小。

中國官員的“含金量”遠比西方國家大得多,在人人向往做公務員的時候,誰又愿意被裁下來?因此,裁減的部門和官員過少,起不到改革的作用;裁減的部門和人員過多,肯定會遭到官員們的抵制。事實上,深圳六年前的這項改革之所以胎死腹中,原因就在于此。

深圳冀憑“行政三分制”的改革重塑“改革先鋒”的光環,這個愿望可以理解。但在中國,政府體制創新必然涉及到政府與黨、政府與人大、黨與人大的關系問題。如果不在這些問題上取得突破,只局限于行政系統內部的變革,充其量是一種枝節的修補。

雖然這種修補也值得肯定,或在深圳獨特的環境下,還能夠取得一定效果;但也僅此而已,在全國推廣則不具備可行性。

(摘自《思想理論動態參閱》)