無線城市監管政策分析與難點

何廷潤

編者按

作為促進城市信息化發展、提升城市競爭力和影響力的重要手段，“無線城市”建設受到各地政府的大力支持：同時，作為在3G發展初期促進3G產業快速成熟和應用普及的良好契機，“無線城市”建設也傾注了運營商的極大熱情。去年以來，以廈門等城市為代表的“無線城市”建設先行者，開創了無線城市在中國的“3G+WLAN”建設模式：但另一方面，無線城市在中國還處于發展初期，無線城市的監管尚待加強，盈利模式尚待摸索，業務應用和服務水平尚待豐富和提升。

為更好地促進“無線城市”在國內的發展，本期特別推出“無線城市的建設與運營”專題，與業界人士共同探討“無線城市”的特點和內涵、發展現狀及存在問題、監管政策、網絡建設策略、運營模式、“3G+wLAN”融合方案、業務應用、未來發展方向等。

1前言

由于我國至今對于“無線城市”尚未出臺任何明確的政策及法規，因此，如何監管“無線城市”存在較大的岐義。各地政府信息化管理部門基本將“無線城市”定義為提高城市信息化水平，消除數字鴻溝，提高城市競爭力的城市信息化網絡，由政府信息化部門主導與管理；而政府信息產業主管部門認為，“無線城市”是城市電信基礎網絡的延伸與發展。建設與管理應由通信主管部門主導，其監管也應遵循通信業的成熟政策與方式。

因此，正確定位“無線城市”成為如何實現監管的前提條件。根據原信息產業部《關于“公共網絡基礎設施”含義和范圍的批復》中的表述：“《電信條例》第八條第二款中“公共網絡基礎設施”是指為向社會公眾提供電信服務，通過有線或無線的電磁系統或者光電系統發射、傳送或者接收語音、文字、數據、圖像以及其他任何形式信息的網絡基礎設施，以及“區分公共網絡基礎設施和非公共網絡基礎設施的標準在于，前者服務于社會公眾，后者服務于特定人群。而無論其權屬關系為何”。可見，“無線城市”應屬于“公共網絡基礎設施”，依據《電信條例》第四十五條第一款規定，應當“接受國務院信息產業主管部門的統籌規劃和行為管理，即由當前工信部與各省、市、自治區通信主管部門監管”。

按此思路，當前“無線城市”的監管存在諸多問題，如“無線城市”建設與運營主體的資質、項目招投標、設備進網、工程質量監督以及頻率資源應用、信息安全等都需要研究與廓清。

2“無線城市”建設與運營主體資質的監管

盡管“無線城市”的建設與運營存在多種模式。但經過國外的實踐和國內的試點，目前國內基本存在兩種模式：其一，由基礎電信運營商投資建設與運營，如廈門的TD+wi—Fi模式；其二，由政府與電信增值業務服務商出資共建，由電信增值業務服務商運營，如上海嘉定“無線城市”網絡由中電華通公司建設。政府承諾建成后購買部分資產并授予承建商獨家運營權。

“無線城市”作為城市的“公共網絡基礎設施”，向政府有關部門及社會公眾提供移動電子政務、移動電子商務、公眾移動信息化、移動電子社區以及無線城市管理和應急聯動等服務，按照《電信條例》的規定，無論哪種模式，其建設與運營單位的資質都是重要的監管內容。

按照《電信業務經營許可證管理辦法》的規定，“無線城市”經營者必須取得電信主管部門審批和頒發的電信業務經營許可證。《電信業務經營許可證使用規定》中還明確，增值電信業務經營許可證中分為“跨地區電信業務經營許可證”和省、自治區、直轄市范圍的“增值電信業務經營許可證”，其有效期為5年。還有某些“無線城市”經營者將其網絡視為覆蓋社區及建筑的駐地網，即使如此也要按照原信產部《關于加強對電信管道和駐地網建設管理等有關問題的通知》的要求，應獲得相關電信業務經營許可證。因此，提供“無線城市”相關服務的運營企業，必須嚴格在電信業務許可的范圍下運營和建設相關設施，嚴禁無許可或超范圍經營，相關經營活動應當按規定接受通信行業主管部門管理，履行有關義務。

按照以上規定衡量，建設和運營“無線城市”的基礎電信運營商的資質不存在任何問題。但是，在各地由政府主導，由非基礎電信運營商建設和運營“無線城市”中，運營商的資質卻與上述的管理規定頗有差距。比如，某公司負責承建運營了我國兩個超大城市的“無線城市”，該公司雖然獲得了3.5GHz固定無線接入的許可證，但其在建設運營“無線城市”時采用的是2.4GHz無線局域網，明顯屬于超范圍經營：而負責另一城市的“無線城市”建設的某公司，雖然具有1.8GHz實驗頻率許可，但尚未獲得相關無線接入運營的許可證，應屬無證建設與運營。上述運營企業的違規經營行為擾亂了我國通信市場的運營秩序，而“無線城市”的監管缺失則給我國的信息安全和城市信息化發展留下了巨大的隱患。隨著“無線城市”的建設和發展，相關監管部門應當及時跟進，明確建設經營“無線城市”相關業務及應具備的許可要求，規范運營企業經營行為，加強監管，避免企業資質監管空白的出現。

3“無線城市”建設的監管

“無線城市”作為通信類網絡進入監管范圍，其項目建設的招標投標也應按相應規定進行管理。按照原信產部《通信建設項目招標投標管理暫行規定》第七條。首先明確了項目招標投標的管理部門是“各省、自治區、直轄市通信管理機構，對本行政區域內的通信建設項目招標投標活動實施監督管理。其主要職責為：貫徹執行國家有關招標投標的政策、法律、法規和規章；對本行政區域內通信建設項目招標投標活動及其當事人實施監督，查處招標投標活動中的違法行為；依法接受投標人和其他利害關系人的投訴；初審本行政區域內通信建設項目招標代理機構的編標和評標能力；對本行政區域內通信行業各專業評標專家進行資格管理”。目前的現實狀況是，除基礎電信運營商投資建設與運營的“無線城市”外，凡由政府信息化主管部門與非基礎電信運營商合作的“無線城市”項目招標投標幾乎都不通過當地的通信管理機構，而是各自為政，缺乏統一管理，容易發生不規范行為。

另外。為了確保通信網絡建設的質量，實施了《電信設備進網管理辦法》和《通信工程質量監督管理規定》。按照《電信設備進網管理辦法》的要求，“無線城市”選用的設備或系統必須獲得信息產業部頒發的進網許可證；未獲得進網許可證的，不得接入公用電信網使用和在國內銷售。而各地“無線城市”所選用的Wi-Fi設備雖然有的取得了進網許可證，但相當部分不符合我國具有WAPI功能的規定，其中包括基礎電信運營商布局的Wi-Fi“熱點”覆蓋網絡。另外。按照無線電臺站管理規定，在室外環境使用的2.4GHz的Wi-Fi設備必須按無線電臺站報無線電管理機構備案，此點在“無線城市”建設中幾乎被完全忽略。特別是在“無線城市”的無線城域網骨干技術中，除基礎電信運營商選用3G技術外，大多選擇了WiMAX或Mesh(無線網狀網)

技術，但是至今我國無線電主管部門尚未為WiMAX或Mesh分配頻率，電信主管部門也未為其發放進網許可證，可是wiMAX或Mesh卻在“無線城市”建設中大行其道，置于進網許可證監管制度之外。至于“無線城市”工程質量的監管，基本是各地政府信息化主管部門在行使職責，而不遵守《通信工程質量監督管理規定》第三條關于“省、自治區、直轄市通信管理局負責本行政區域內通信工程質量監督管理工作”以及“依法對通信工程質量進行監督”的規定。

4“無線城市”頻率資源與信息安全的監管

目前，在“無線城市”建設中無線電頻率的使用存在比較嚴重的問題。首先，“無線城市”本身并不是規定中的無線電業務，因此無線電主管部門并未為“無線城市”分配專用的頻率；第二，我國對WiMAX或無線Mesh并未準許進入公眾電信網，特別是無線Mesh技術雖然作為正式的標準寫入了802.16a和802.15.4，802.11系列的Mesh標準也正在制定中(802.11s)，但目前尚沒有公認的規范；我國也未給WiMAX或無線Mesh分配相應的使用頻率。所以，在我國無論WiMAX或無線Mesh使用3.5GHz固定無線接入頻率，或使用為SCDMA專用的1.8GHz無線接入頻率都是違規的行為。第三，就“無線城市”廣泛應用的wi-Fi而言，我國規定2.4GHz～2.4835GHz用于無線局域網，同時該頻段與藍牙、點對點或點對多點擴頻通信系統以及工、科、醫等非無線電通信設備共用(也稱開放頻段)。由于頻率擁擠以及各種業務的彼此干擾，應該說很難保證服務質量。

在“無線城市”中最為嚴重的監管“漏洞”是信息安全。目前，國內各“無線城市”主要是采用wi-Fi技術來實現，而Wi-Fi標準在安全性上存在嚴重先天缺陷，將會給我國的政府部門、公共事業部門和廣大的寬帶無線互聯網用戶帶來極大的安全隱患。曾有用戶對Wi-Fi的網絡安全性進行了現場試驗，通過其中一臺帶有Wi－Fi網卡的筆者本電腦向外界發送郵件和通過MSN聊天，專業人士則使用另一臺帶有Wi-Fi網卡的筆者本電腦通過一款無線局域網掃描工具進行數據包的抓取，輕而易舉地破解了用戶的郵箱密碼和MSN的聊天內容。上述信息獲取的工具在互聯網上隨處可見，簡單易學。絕大部分配有無線網卡的筆記本電腦在安裝一些掃描軟件后，即可監視“無線城市”網絡中所有用戶正在傳輸的數據。而真正的網絡黑客會通過更專業的工具在“無線城市”網絡上獲取更多的用戶信息，對用戶的隱私造成更大程度的侵犯。隨著“無線城市”的網絡越來越多，這種隱患必將爆發，使公眾和政府信息安全面臨前所未有的威脅。

為解決無線局域網絡安全問題，我國于2003年推出了WAPI標準。相比Wi-Fi標準而言，WAPI的安全性更高，它采用國家密碼管理委員會辦公室批準的公開密鑰體制的橢圓曲線密碼算法和秘密密鑰體制的分組密碼算法。實現了設備的身份鑒別、鏈路驗證、訪問控制和用戶信息在無線傳輸狀態下的加密保護。所以，為保障信息安全，建設采用wi-Fi技術的“無線城市”時應優先考慮兼容我國的WAPI標準，以確保用戶利益不受損失。

我國早在2003年由國家認證認可監督管理委員會正式頒布了《無線局域網產品強制性認證實施規則(無線局域網產品)》，并計劃從2004年1月1日起施行，后因國際協調等原因而延期。該規則適用的產品范圍為：獨立的無線局域網設備(無線接入點、無線網絡適配器、無線網橋、無線路由器、無線網關、無線鑒別服務器、包含鑒別功能的無線訪問控制服務器等和其他設備)；集成或內置了無線局域網設備的產品(PC機、筆記本、PDA、數碼相機及攝像機、繪圖儀、投影儀、掃描儀、復印機、打印機、電視機、DVD、電冰箱和其他設備)；提供無線局域網鑒別與保密功能(WAPI)的軟件產品。內容包括認證模式、認證的基本環節、認證程序、認證證書、強制性產品認證標志的使用和收費等。在2005年1月，財政部、發改委、信息產業部又聯合下發《無線局域網產品政府采購實施意見》，明確要求政府部門優先采購符合國家無線局域網安全標準(即WAPI標準)并通過國家產品認證的產品，通知要求從2006年2月1日開始執行。但是。由于監管的缺失以及出于市場的考慮，致使我國“無線城市”大多沒有遵循政府的指令而未采用WAPI標準的無線局域網產品，即使基礎電信運營商的wi-Fi“熱點”也不例外，使“無線城市”的信息安全形勢更加嚴峻。直至今年，三大電信運營商才明確表示在未來建設wi-Fi熱點”時一律采用WAPI標準設備。

5結束語

“無線城市”的監管形勢是嚴峻的，其監管的真正難點并非相關政策與監管規定的缺失，而是作為新生事物的“無線城市”性質的定位被曲解或篡改后，游離于通信網絡監管之外所造成的。因此，溯本正源應盡快由國家相關部門明確“無線城市”作為社會公共基礎網絡的性質，使早已成熟運行的通信監管機構和監管政策正常發揮作用。