全國人大財經委：經濟“守夜人”

孫　海

頒獎辭

在中國利益逐漸多元化的當下，經濟領域的立法成為特殊利益集團的博弈場，全國人大財經委在經濟立法中的地位殊為可觀，回首2009年的中國經濟不難發現，全國人大財經委委員們借助其獨特的身份，為中國經濟把脈呼吁，理性建言。

隨著改革開放漸強漸進，經濟體制改革進一步深化，作為執掌財經立法大任的全國人大財經委，其角色和地位日益凸顯。

全國人大有關經濟方面的法律不斷出臺。如《物權法》，規范財產關系的基本法律，在中國特色社會主義法律體系中起支架作用，被認為是從法律上完善中國特色社會主義物權制度。

隨著市場經濟的發展，經濟領域出現的新情況，催生了一些新的法律：通過《企業破產法》；修訂《合伙企業法》；修改《銀行業監督管理法》等。這些法律的出臺，財經委專業人士的獻策功不可沒。

在推動預算審查方面也不遺余力，全國人大財經委除了審查匯編的中央預算草案之外，還包括中央各部門的分預算。2000年需要審查的分預算的部門數量是4個，2007年增加到40個，在2008年增加到50個的基礎上，2009年則增加到107個，以后還會增加，直到囊括所有的中央部門。可想而知，全國人大財經委的審查工作是多么繁重。

為了讓每一筆中央投資落到實處，2009年5月，全國人大常委會正式啟動“對中央政府部分重大公共投資項目實施情況專題調研活動”，選取技術改造和科技創新、農田水利建設、教育衛生等民生工程和保障性住房建設等4個題目開展調研，在全國人大常委會歷史上，開創了以重大專題調研的形式推動中央重大政策部署貫徹落實的先河。全國人大財經委在參與這4個專題調研的同時為了給政府投資把關定向，防止重復建設和城市盲目擴張，確保中央擴內需、保增長、調結構、重民生、保穩定等一系列決策部署落到實處，還單獨成立了一個調研小組，對部分政府重大公共投資項目開展專題調研。

清醒的質疑者

2009年全國人大財經委員始終感到憂慮的是天量信貸資金的三個問題：一方面是在關注巨額信貸資金是否進入了實體經濟，是否能對“保增長”起到積極作用；另一方面是貸款的高增長是否會給銀行經營帶來風險，中國經濟是否會重蹈美國次貸危機的覆轍；從更深層次角度考慮，在目前外需持續萎縮、產能過剩、消費需求不足的背景下，國內投資和消費結構失衡問題日趨明顯，單靠信貸推動投資，進而拉動經濟的模式是否能長期持續下去。

在中央經濟工作會議把調結構落實為2010年工作重點時，回過來檢視發現，早在2009年4月，全國人大財經委的官員已經在呼吁調結構的重要性。

靠短期財政政策和貨幣政策來刺激投資、擴大需求，不能解決中國經濟發展中的根本問題；靠投資和外需拉動經濟增長同樣不可持續。中國經濟存在著不協調、不穩定和不可持續的問題，歸根到底是結構性問題。這一輪經濟增速下滑是“內生性因素為主”。國際金融危機的沖擊只是外部誘因，根本原因在于中國經濟運行中長期積累下來的發展方式問題和經濟結構矛盾。

盡管中央提出了“保增長、調結構、擴內需”，但從實踐中看，許多人還是認為“保增長”與“調結構”二者之間有矛盾，在實踐中很多地方也是固守著“保增長”，對“調結構”不夠重視。

“就局部來說，從短期看，加大結構調整力度，可能會影響一時的經濟增長速度。但從長遠來看，保增長與調結構是一致的，調結構是保增長的應有之義。結構的優化升級可以提高經濟增長的質量，使增長更有可持續性。”全國人大財經委副主任尹中卿表示。

最先質疑信貸政策的危險后果的還是全國人大財經委的官員。前央行副行長、全國人大財經委副主任吳曉靈早在7月就表示，要正確理解和貫徹適度寬松的貨幣政策，適度的貨幣信貸能夠為國民經濟做出貢獻，過度的貨幣信貸投放對社會而言不是福音。

以投資為單引擎，信貸為推動力，或許能解中國經濟增長的燃眉之急，但要實現中國經濟的持續好轉，還需要治本的良藥。“不采取貨幣信貸總量控制的措施，將埋下國民經濟發展的重大隱患。”吳曉靈警告說，要避免建立在經濟結構失衡基礎上的經濟增長。用投資來替代外需下降，是最簡單的方法，但是這種方法極易引起中國經濟在舊結構上的增長。政府應該做好就業工作，安排好低收入人群的生活，控制好貨幣的總量。

前海關總署署長、全國人大財經委副主任委員牟新生則連續炮轟GDP政績觀，世界金融危機以來，中國提出了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策是正確的，但如果不在“調結構”、“擴內需”上下功夫，而一味追求投資拉動，甚至加大產能過剩行業的重復建設力度，這種發展思路恐怕難以為繼。隨著資源、環境對經濟增長約束的強化，以及勞動力、土地成本上升，過去依靠低成本優勢支撐貿易出口高速增長的現象不會再出現。同時，隨著投資過度擴張，不少行業出現了產能過剩。中國發展到今天這個階段，沒有必要也不可能過多地追求GDP增長率，對此要有一個科學的判斷。

除了中央財政的巨額赤字，地方政府的隱形赤字和債務負擔更值得擔心。地方各級政府通過大規模構建投融資平臺發行各種企業債、短期融資權、中期票據以及各種“銀信證”產品，把地方政府進行基礎建設投資和其他政府活動產生的債務信貸化。這些資金大部分使用在自償能力低下的基礎設施和其他公共建設項目之上，給地方留下隱形赤字和債務負擔，造成財政結構性風險。對于政府項目的風險問題，全國人大財經委韓寓群副主任表示，關于政府投融資平臺問題，現在各級政府的資本金不是很多，主要依靠銀行貸款。大量的銀行貸款被作為項目的資本金，風險是比較大的。其次關于政府大幅舉債問題，目前各地依靠政府的信譽大量融資，一些地方重視投資總量的增加，而對投資結構是否科學合理重視得不夠。一些地方對部分項目投資規模很重視，而對投資效益、市場競爭、促進就業、投資成本的回收研究得不夠。這些已經出現或潛在的問題必須引起高度重視，否則可能會對金融產生嚴重的不良影響。

期待財稅突破

尤其需要指出的是，全國人大財經委在經濟立法領域深化的同時，對于固化中國既有經濟模式的財稅體系，卻并沒有承擔起社會所期待的責任，在這一領域與傳統形成的利益切割顯得尤為緊迫。

自1980年代以來，中國現有20多個稅種，增值稅、消費稅、營業稅、關稅等都是通過國務院制定的條例生效。這種情況的產生，源于1985年全國人大通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。值得注意的是，該授權沒有明確具體的立法領域和時間限制。根據這一授權，國務院制定了一系列的稅收暫行條例，制定和征收賦稅幾乎成為了政府部門的權力。

經過30年改革開放，中國已經取得了制定和應用法律管理經濟的大量經驗，繼續無特定目的、特定范圍、無時間限制的授權已經完全沒有必要，繼續授權無異于人大在經濟領域的全面放棄。這種將稅收立法權授權行政部門的做法同樣也有悖于國際慣例。中國這種行政主導型稅制，容易導致政府規模的無限膨脹，而政府規模的擴大反過來又要求擴大稅收，二者相互影響。由于對政府機構設立和人員編制沒有法律約束，中國實際由國家財政供養的公務員和準公務員性質的人員超過7000萬人。官民比例高達1：18。這也是中國存在大量稅外政府收費的根源之一。但是，目前人大回收稅收立法權還面臨兩大難題。一是人大本身收回稅收立法權尚需更大動力；二是行政部門卻有維護其稅收立法權的動力。

天津財經大學李煒光教授認為，在任何時代、任何社會制度下，財政都是個大問題。財政、稅收實際上是一國政治的全部經濟內容，它與市場經濟制度的作用發揮、國家自由民主制度的構建、現代法治的形成等幾乎所有的國家大事都密切相連。“因為向誰收稅，收什么稅，收多少稅，怎么收稅，公共資源的配置方向和數量界定，稅收、預算權如何分配，如何決策，通過什么程序決策等等，根本就不是純粹的經濟問題，而是關系到民主、法治的政治大問題。”

既然是大問題，它顯然不能僅僅依靠稅種設置、稅率調整之類的具體措施來解決，而是要在重新界定中央與地方的關系，重新劃分各級政府的事權、財權、稅收自主權和預算決定權，構建財政民主制以體現憲政民主的經濟內核，真正實行納稅人對政府財政活動的直接監督等方面進行實質性的全方位的徹底革新，舍此沒有更好的出路。把財政看作是純技術問題，進行的只是—種低層次的改革。

很顯然，全國人大財經委在中國未來稅制大變革中應該承擔更為重要的應有之責，收回稅收立法權，規劃符合中國實際的稅收的民主化之路。