促進公共服務均等化的橫向財政轉移支付制度研究

陳巖 張航

摘要:我國目前實行的縱向財政轉移支付制度對促進實現公共服務均等化的作用有限,因此,研究和完善橫向財政轉移支付制度對完善我國財政轉移支付制度、促進區域公共服務均等化具有現實和深遠的意義。

關鍵詞:公共服務均等化 橫向轉移支付

一、橫向財政轉移支付的理論基礎

實行橫向財政轉移支付制度有利于達到財力的橫向均衡。解決各地區政府間的橫向不公平問題。橫向財政轉移支付是在既定的財政體制下。同級的各地方政府之間財政資金的相互轉移。一般是財力富裕地區向財力不足地區轉移,以達到地區間相互支援、縮小地區差距、均衡財力、實現地區間公共服務均等化的目的。這種方式一般是作為上下級政府之間的縱向轉移支付的補充。目前世界上單一采用這種方式的國家還沒有。

財政轉移支付的模式是由本國的實際情況和財政平衡的特定需要決定的。發達國家的財政轉移支付一般以效率為主,而發展中國家的財政轉移支付一般以均等為主。我國不僅是發展中國家,而且是地區間貧富差距較大的國家。因此,均等化財政轉移支付的模式應作為我國財政轉移支付的目標選擇。縱向財政轉移支付主要負責宏觀調控和調節各級政府的財政關系,橫向財政轉移支付重在實現地區之間財力均等,從而形成縱橫交織的均等化財政轉移支付體系。

二、橫向財政轉移支付制度的國際借鑒

根據不同的經濟狀況、國體形式、政權組織形式和集權與分權的程度,各國財政轉移支付的模式雖有所不同,但大都能夠體現均等化的意圖,實現公共服務均等的目標。如澳大利亞、德國和日本都采取均等化轉移支付的模式。

德國的均等化模式:德國從20世紀50年代開始建立政府間財政轉移支付制度,并根據情況的變化不斷加以修改和完善,逐步形成了目前的縱向和橫向轉移支付體系。德國對各州的分配可按三個級別進行:第一是稅收分享,主要是縱向分配資金;第二級是州際均等化,主要是橫向分配資金;第三級是專項撥款和補充撥款,再一次平衡地區差異。稅收分享,是對增值稅、個人所得稅和企業所得稅實行分享。三種稅的分享比例傾向于聯邦政府,分別占44%、42.5%、50%。其中最重要的是增值稅分享,各州遵循均等化制度,按人均額分配。個人所得稅和企業所得稅的分享則是按照各州的稅基比例分享。在這一過程中,聯邦政府極少介入。

三、構建橫向財政轉移支付制度的探索

我國目前還沒有規范的橫向轉移支付制度,但具有橫向轉移支付性質的“對口支援”早在1979年就開始存在。發達地區不僅在資金和物資上給與欠發達地區無償的援助,還在技術、人才、教育等方面與欠發達地區廣泛合作。我國地方政府間的對口支援對于縮小地區差異、促進地區之間經濟協調發展起到了積極的作用,但僅僅依靠這種非規范化、非法制化的對口支援來縮小地區差距,其效果并不明朗。因此必須變這種不規范的省際對口支援為制度化、公式化的橫向轉移支付制度。

(一)構建橫向轉移支付制度的方案設計

1.橫向財政轉移支付的資金結構

橫向財政轉移支付規模和資金額度的確定,應根據區域間財政經濟不平衡的程度,并與現行的財政體制和宏觀調控目標相適應。因此,必須根據我國地區財力不平衡程度和公共服務均等化的需要,在適當增加財政轉移支付資金規模的同時,調整轉移支付資金的結構。

2.橫向財政轉移支付的運作方式

橫向財政轉移支付需要一個超越各地利益之上的政府來進行調節,并通過預算的手段加以平衡。即根據各個地區財政能力的強弱和收入水平的高低。由中央財政對省(直轄市、自治區)、省級財政對縣(市),在科學測算的基礎上,從經濟發達、財力充裕的地區提取部分財力,分配給欠發達地區,從而構筑一個省際之間和縣際之間的橫向財政轉移支付體系,保證經濟條件差、財政能力弱的地方政府能夠根據公共服務的目標,提供基本標準的公共服務。

3.橫向財政轉移支付的規模比例

橫向財政轉移支付應根據均等化的原則,按照人均相關因素進行分配。其分配額度與財政公共服務需求成正比、與財政收入能力成反比。省際之間的橫向轉移支付,根據各省的人口及財力之和來確定“全國財力人均值”(縣際之間轉移支付為全省財力人均值),并以此為標準來核算各省(縣)實際人均財力水平。由于目前地區間人均財力差距較大,因此,橫向財政轉移支付可采取循序漸進的辦法,逐步實現地區間財力均衡的目標。而后根據地區財力差距縮小的程度,逐步調整均衡比例。

(二)完善橫向轉移支付制度的具體措施和政策建議

1.具體措施:第一,建立完善對口支援的橫向轉移支付制度。第二,促進區域經濟合作的發展。第三,建立省際優勢互補、互利互惠協作。考慮縮小地區發展差距的合作策略。

2.政策建議:首先,加強對橫向財政轉移支付資金的監督和管理。主要體現在:第一,加強法律上關于財政轉移支付法律責任的規定;第二,制定一系列的制度來達到監督財政轉移支付的目的。第三,加強和完善對財政轉移支付行為的審計監督。第四,強調橫向財政轉移支付資金使用的事后監督,特別對專項項目撥付,應當跟進后續的監督,使整個橫向財政轉移支付在法制軌道中運行。其次,完善財政轉移支付的法制化建設,明確橫向轉移支付制度的合法性,使其產生法律效力和法律約束力。最后,完善我國橫向財政轉移支付制度,縮小區域經濟差距,促進公共服務均等化還應遵循以下原則:第一,橫向轉移支付的目的是要促進落后地區經濟發展,使落后地區的公共服務水平達到全國平均水平。第二,橫向轉移支付資金只能用于地方政府建立和完善公共財政體制,用于公共基礎設施建設,從根本上促進欠發達地區公共服務水平的提高。第三,橫向轉移支付要有利于低收入群體的支出。橫向轉移支付資金應重點支持欠發達地區建立對困難群體的利益保障機制,如建立醫療保障、救助機構等,專款專用,將資金落實用于與社會公共服務息息相關的領域,使公共服務均等化的目標得以更好的實現。

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