完善鄉鎮財政管理體制 促進鄉鎮和諧發展

王奕茜

鄉鎮財政是我國現行財政體制中最基層的一級財政,是我國財政體系中的基礎環節,從建立以來,獲得了迅速發展,但是,隨著時間的推移,鄉鎮財政改革相對滯后,潛伏于鄉鎮特別是一些經濟不發達地方財政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來,鄉鎮財政困難加重,制約了鄉鎮財政職能作用的正常發揮。在全面取消農業稅后和農村稅費改革之后,鄉鎮財政收支矛盾異常突出,危機四伏,嚴重影響著鄉鎮政權的穩定和鄉鎮經濟的發展,破解鄉鎮的巨大債務難題已迫在眉睫。

金華市金東區位于浙江省中部偏西,隸屬于金華市。金東區成立于2001年2月,是一個年輕的行政區域。其所轄區域為原金華縣東郊鄉鎮,區政府設在多湖街道辦事處。2000年12月31日,國務院國函[2000]138號《關于同意浙江省調整金華市部分行政區劃的批復》批準,撤銷金華縣,設立金華市金東區,將原金華縣的傅村、孝順、曹宅、塘雅、澧浦、嶺下、江東、赤松、源東和婺城區的仙橋、東孝、多湖12個鄉(鎮)劃為金東區行政區域,面積657平方千米,有1個居委會,510個建制村,人口30萬人,區人民政府駐多湖鎮;2002年7月31日,根據《浙江省人民政府關于金華市婺城區、金東區部分行政區劃調整的批復》(浙政函〔2002〕116號)精神,金東區部分行政區劃調整如下:第一,撤銷金東區多湖鎮、東孝鄉建制,設立多湖、東孝街道辦事處,兩個街道辦事處由金東區人民政府直轄。第二,撤銷金東區仙橋鎮、赤松鄉建制,合并設立赤松鎮,由金東區人民政府直轄。 行政區劃調整后,金東區轄8個鎮,1個鄉,2個街道辦事處。

一、金東區鄉鎮財政建設現狀

金東區是“三農”區,轄2個街道8個鎮1個鄉,其中孝順鎮和傅村鎮財政歸屬金東經濟開發區管理,不單獨建立鄉鎮財政體制,其余9個鎮鄉(包括街道)實行一級財政管理。2002年農村稅費改革以來,一方面鄉鎮財政的基本收入如農業稅收和農村的預算外收費等逐步取消,另一方面農村社會事業發展的資金需求越來越大,鄉鎮財政的收支矛盾越來越突出。同時,由于經濟發展水平的差異,一些經濟欠發達的鄉鎮的財政收入增長乏力,財政運轉出現困難。金東區鄉鎮財政按2006年的可用財力和財政供養人數計算,人均可用財力高的達到16.31萬元,低的僅2.34萬元,兩者之間的差距居然有七倍之多。有四個鄉鎮連基本的工資保障都存在困難,又怎么有財力去發展農村社會事業呢?

二、存在的問題

(一)鄉鎮主要領導的財政管理意思缺乏

1.財政管理知識缺乏

目前,金東區大多數鄉鎮黨政領導沒有參加過財政管理知識的系統學習或者培訓,對財政管理的一些基本概念、基本原則、主要內容和基本方法等不了解、不熟悉,因而也就無法對本鄉鎮的財政實施有效的管理和監督。

2.理財思路不夠清晰

絕大多數的鄉鎮在理財思路上沒有一個明確的指導思想,不知道如何統籌安排使用,因而就形成了兩個極端:一是消極應付,所謂“上有政策,下有對策”,上級財政撥多少,下面舉用多少,不夠就先欠著,沒有很好對上級撥款進行統籌及合理分配;二是只管花錢消費,不問收入多少,沒錢了就借債,因此累積了巨大的債務。

(二)鄉鎮黨委、人大、政府在財政管理上的職責定位不清晰

黨提議,人大作決議,政府抓實施,這是我國黨、政府和人大這三者之間的基本職責分工。但是目前,在鄉鎮財政管理上,大多數鄉鎮的黨、政府和人大三者之間的職責混淆,形成在管理職能上或交叉重疊,或缺乏監督力量。主要表現在以下三個方面:

1.財政工作沒有列入鄉鎮黨委的重要議事日程。各鄉鎮政府基本上對財政工作疏于管理和監督,沒有對本鄉鎮的財政工作規劃、年度工作目標及任務、收支預算方案和調整執行情況、財政財務管理基本制度等進行定期研究、聽取匯報和組織監督,形成職能上的缺位。

2.各鄉鎮政府沒有充分發揮在財政財務管理上的職能作用。組織本級財政預算執行、加強財政資金管理是鄉鎮政府的基本職能之一,但是就目前而言,多數鄉鎮政府并沒有充分發揮其職能。一是在組織財政預算執行、加強財政資金管理上的思路不明確;二是沒有把財政工作列入鄉鎮政府的重要工作來抓;三是黨委和政府在經費管理職能上的交叉重疊。

3.鄉鎮人大對財政管理的監督乏力。除了對預決算草案進行審議外,沒有對預算執行情況和預算調整情況進行監督。

(三)鄉鎮財政管理體制不夠完善,制約著鄉鎮財政的發展

我國開始實行“分稅制”以后,但是至今省級以下的“分稅制”體系采取了不盡合理的基數法。一方面,鄉鎮的稅收收入一層層的向上集中,中央得到了“大頭”,是個大贏家,但是相對的,地方收入會相對地減少,并且還要上繳省、市、區三級,經過層層盤剝,鄉鎮財政收入逐漸地被掏空,最后所剩無幾。而財政轉移支付,各鄉鎮又還沒有一套明確的財政轉移支付的辦法,因此也沒能很好的落實這一政策。另一方面,財政支出責任卻是一層層的向下轉移,中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化,使地方財政支出壓力加大。而落實到具體的事務,鄉鎮財政承擔的往往是一些剛性強、欠賬多、支出基數大、無法壓縮的支出。這只是總的來說,其實具體的話還涉及到財政預算、財政的投入跟支出等方面。

1.鄉鎮財政預算越來越顯“軟化”。上級部門為了本部門利益,在實施某項目時,往往要求地方政府按比例配套財政資金,否則不予安排項目,而配套資金顯然不會事先被納入鄉鎮年初預算之內的,而這些臨時性的但是又是不得不開支的項目,對鄉鎮財政預算的正常執行帶來很大的沖擊,也進一步降低了地方人代會批準預算的權威性。

2.社會事業發展資金投入過大。一是失地農民保障、農村公共衛生、教育現代化、新農村建設等政策的出臺和實施,造成鎮級剛性政治劇增。二是為民辦實事的過程中各鄉鎮配套資金投入過多。興辦“實事”,著眼于農村當前急需解決的問題,深受廣大農民歡迎,干部的積極性也很高,但興辦實事的項目工程都需要大量資金的投入,各鄉鎮為了完成任務,不得不向金融機構、企事業單位甚至個人舉債,使得鄉鎮的財政赤字和不良債務大量增加。。

(四)鄉鎮的財政財務管理不夠規范

在農村稅費改革以后,鄉鎮財政管理體系不完善,財政財務管理不夠規范。主要表現在以下幾個方面:

1.管理制度不健全。各鄉鎮對財政預算內資金以及預算外資金的安排和使用的原則、范圍、審批權限等沒有做出具體的規定。

2.鄉鎮政府與下屬管理處的財務關系沒有處理妥當。兩者之間的關系處理不當,造成亂收費、亂開支、亂記賬等現象普遍存在。

3.多數鄉鎮的債務負擔比較嚴重。由于一些鄉鎮只管花錢消費,不問收入多少,沒錢了就借債,因此累積了巨大的債務。2008年的負債總共為18706.457萬元,2008年的帳外債務為32578.143萬元。

4.會計核算中心的核算范圍不統一,業務操作不規范。有的鄉鎮只安排政府機關和學校進“中心”,有的還把政府的直屬單位也列入。在業務操作上,除少數鄉鎮對進入會計核算中心的進行清賬外,多數鄉鎮并未組織清賬。

三、完善鄉鎮財政管理體制

(一)增強鄉鎮主要領導的財政意識

財政是經濟的反映,同時也是促進經濟發展的重要杠桿之一。作為一個鄉鎮的主要領導,如果不了解現行的財政政策,不熟悉財政體制,不善于運用財政的基本理論和方法開展經濟工作,就不是一個適應現代經濟發展要求的領導。而在農村稅費改革以后,面對著如何建設社會主義新農村的重大課題,鄉鎮領導更應該明確自己的職責。而金東區在進行新一輪的行政區劃調整以后,區政府已經按照市一級對區一級的財政體制規定,最大限度的放財于鄉鎮,模擬一級財政的運行狀況,這就對鄉鎮主要領導在財政管理上提出了更高的要求。因此增強鄉鎮主要領導的財政意識是十分重要的。

為此,我認為應該加強對鄉鎮主要領導的財政意識的培訓和教育,提高他們對現代化經濟社會中財政的地位和作用的認識,還應定期開展相關的財政知識的培訓,要組織鄉鎮領導學習財政政策,可以不定期以座談會的形式展開。

(二)明確黨委、人大、政府在財政管理上的職責定位

在財政財務管理上,鄉鎮黨委主要研究決定財政發展規劃、年度財政收支計劃和調整方案、基本的財政財務管理制度及重大的財務收支活動,一般不參與具體的財務收支工作。而鄉鎮人大主要是審議批準年度財政預算、預算調整和決算,監督預算執行和重大的財務收支活動。鄉鎮政府主要是組織財政預算的實施,管理具體的財務收支工作,資金的調度和經費使用應該由鄉長或鎮長根據財務制度規定實行“一支筆”審批。同時,黨委和人大要對各鄉經費的使用進行并加強事前、事中和事后監督,并對較大數額的單筆開支進行政務、財務雙向公開。

(三)加強財政收入和支出的管理

除了加強領導的財政意識,接下來就是加強對財政的收入和支出的管理,主要是有以下幾點:

1.加強預算管理,強化預算約束。對于鄉鎮財政預算越來越“軟化”的現象,必須建立起有效的監督約束機制。實踐證明,必須強化縣級財政對鄉鎮財政的監督。鄉鎮預算仍然由鄉鎮財政編制,鄉鎮人代會審議批準,上級政府部門不予干預,以體現“鄉事鄉辦,鄉財鄉理”的原則。在鄉鎮預算經鄉鎮人大批準后,交付縣級財政部門主管,由其對鄉鎮財政的預算執行進行把關。

2.加強預算外資金的管理,提高鄉鎮財政的保障水平。目前,大部分鄉鎮的預算外資金收入規模一般都高于預算內收入規模,而這種“內緊外松”的現象是極不合理的。因此要加強預算外資金的管理,首先要完善管理機制,實行預算內資金和預算外資金的綜合預算。年初要對各單位制定出預算外收支計劃,與預算內收支計劃合并下達,通過預算手段約束預算外資金收支行為,逐步達到健全機制,理順渠道,規范管理,強化職能的目的。其次,就要抓好其他資金的管理。

3.實行“鄉財鄉用區管”。以鎮鄉為獨立核算主體,實行“預(決)算共編、賬戶統設、指標管理、采購統辦、票據統管、工資統發”的財政管理方式,依托現代化的信息網絡系統和統一的核算管理軟件,由區財政對各鄉鎮財政收支進行直接監督和管理。

4.調整財政政策,促進鄉鎮的和諧發展。要建立完善的財政管理體制,加強對財政收入和支出的管理,一些相關的財政政策就應作出相應的調整,這樣才能使鄉鎮財政能夠合理的使用。主要有以下幾個政策的調整:

(1)調整農村社會事業建設的支出責任,從2007年起,原由區和鄉鎮共同承擔的農村社會事業發展資金,除個別項目外,原則上由區財政承擔,并實行直接支付。

(2)調整支出基數。調整支出基數,可以調節各鄉鎮之間的基礎財力水平,以確保每個鄉鎮都能擁有必需的基本財力來發展本鄉鎮的經濟。具體的標準為:困難鎮按在職人員5.5萬元、離休人員8萬元、退休人員4萬元核定支出基數,其他鄉鎮按在職人員5萬元、離休人員8萬元、退休人員4萬元核定支出基數,另對個別原財力水平相對較高的鄉鎮,適當核定定額補助基數。

(3)調整增收分成比例。根據市區財政體制調整情況和區與鄉鎮事權變動情況,將原體制增收15%以內上解20%、15%以上上解40%的分成比例調整為如下:一類鄉鎮,區財政分成70%,鄉鎮財政留用30%;二類鄉鎮,區財政分成50%,鄉鎮財政留用50%;三類鄉鎮,區財政分成30%,鄉鎮財政留用70%。

參考文獻:(略)