建立健全民族政策監督制度探析

李安輝 雷振揚

【摘 要】建立健全民族政策監督制度是確保民族政策發揮應有效能、提高政策執 行效率的關 鍵。現階段,我國的民族政策監督制度還不夠完善,致使民族政策運行過程中的問題不能被 及時 發現,發現了也難以及時糾正,影響了民族政策的貫徹落實。因此,建立健全民族政策監督 制度,對于糾正或減少民族政策偏差,保障少數民族的平等權利,構建和諧社會有著積極的 意義。

【關鍵詞】建立;民族政策監督制度;政策運行效率

【作 者】李安輝,中南民族大學副教授 、博士生;雷振揚,中南民族大學教授、博士導師。武漢,430074

【中圖分類號】D922291 【文獻標識號】A 【 文章編號】1004-454X(2009)04-0037-006

The exploring to establish and perfect the supervision systemof national policy

Li Anhui,Lei Zhenyang

Abstract: The key to ensure the national policy work and impro ve the efficie ncy of policy implementation is establishing and perfecting the supervision syst em of national policyThe fault of Chinas national policy surveillance syste mleads to some questions, such as National policy of operational problems aren t found or arent resolved in timeTherefore, that to establish and perfectth e supervision system of national policy is good to reduce national policy deviat ion, ensure minority equal rights and construct a harmonious society

Key words: Establish National policy Supervision system Pol icy efficiency

在民族政策的運行過程中,由于認識不足,或重視不夠,或利益偏好,或權利紛爭等影響 ,我國有些民族政策被誤讀,或是被曲解,或是被濫用,或是執行不力,直接影響了民族政 策 的執行結果。因此,建立健全民族政策監督制度,對民族政策執行過程加以監測與督察,及 時發現、糾正或最大限度地減少政策偏差,是確保民族政策發揮應有效能,提高政策執行效 率的關鍵。

一、建立健全民族政策監督制度的意義

公共政策監督,是公共政策監控主體以法律法規為依據,對政策的制定、執行、評估及終 結活動進行監視與督促的活動。①美國學者威廉?鄧恩在《公共政策分析導論》一書中認 為, 政策行為所帶來的后果永遠無法完全預知,因此,在政策行為開始之后進行跟蹤監測與督查 至關重要。②政策監督的目的是描述政策是如何運作的,記錄政策實施之后出現的變化, 說明 政策實施情況與結果之間的關系,并評估其執行效果。通過對政策執行過程的監督,可以找 出政策目標與執行手段之間、預期政策目標與實現政策績效之間的差距,發現問題之所在, 并從中尋找解決問題的新方法,如調整政策目標、加大執行力度、重新配置資源等。政策只 有 被采納并付諸實施之后,才有可能產生實際作用并達到預期的目標。我國民族政策是一種 公共政策,是黨和國家調節民族關系,處理民族問題的措施、 規定的總和。民族政策監督是公共政策監督的重要組成部分,現階段,建立健全民族政策監 督制度的作用主要體現在以下四個方面:

首先,我國的民族政策監督,主要包括對民族政策制定、執行、評估及終結的監督四個 環節。民族政策監督功能主要是保障政策的合法性和政策的正確貫徹執行,調控政策的評估 、調整和終結,反饋政策監督過程的信息以及評估其執行效果,以促進既定民族政策目標的 實現,推動民族政策法規的全面貫徹落實。民族政策的貫徹落實,對落實科學發展觀,促進 民族發展,推動民族團結進步事業,構建社會主義和諧社會有著重要的意義。

其次,民族政策監督是提高政策制定與評估質量的重要保障。民族政策要發揮調節民族 關系,解決民族問題,促進民族發展的作用,就必須符合民族地區的實際情況,反映少數民 族群眾的利益訴求。要做到這一點,就必須保證民族政策制定的民主化、科學化、法制化、 規范化,就需要有完善的民族政策監督體制作為保障。只有健全民族政策監督制度,才能制 定周密、科學的方案,解決影響民族利益的公共問題,提高民族政策的質量,從而保障少數 民族的平等權利,鞏固平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系,促進各民族共同團結 奮斗、共同繁榮發展。

民族理論研究再次,民族政策監督制度是黨和國家民族政策有效運行的重要保障。民族政策、民族法 律法規能否得到充分貫徹實施,在很大程度上取決于執法和監督是否到位。③建立健全政 策監 督機制,營造良好的政策監督環境,是解決我國民族政策貫徹執行中存在問題的基本措施。 我國民族政策執行過程中還存在許多問題,執行政策時偏離了既定的政策目標方向以及政策 貫徹落實不力的情況較為嚴重。這些問題的解決,除了需要有完善的執行機制和評估機制外 ,還需要有一套科學完整的監督機制作為強有力的外部監督保障。

最后,民族政策監督制度為民族政策運行過程中的監督工作提供法律保障。以往,我國 的民族政策監督工作,往往受到行政權力的干擾,或文化習俗、經濟發展水平等因素的影響 ,導致監督效果不明顯。民族政策監督制度的建立,為民族政策的正常運行與充分發揮功效 提供法律依據,有法可依,有法必依,確保各族人民的利益,實現政策目標。

二、現階段民族政策監督存在的主要問題

民族政策監督制度是政策過程的重要環節,在政策分析中扮演著不可或缺的重要角色。 由于政策變遷、政策固化、政策執行主體的素質以及我國“問責制”建設的缺失,影響了民 族政策優越性的有效發揮。在現階段, 少數民族流動人口問題以及少數民族在求職就業上的平等權利落實等問題, 引發我國民族矛盾與民族糾紛的事實仍然存在,傷害少數民族群眾感情的事件時有發生。造 成這些問題,其主要原因在于民族政策監督制度的不完善。

1蔽夜尚無專門的民族政策監督制度

目前,我國還沒有專門的民族政策監督法律制度。有關民族政策監督執法主要依據《 中 華人民共和國憲法》和《中華人民共和國民族區域自治法》的有關規定。《憲法》第四十一 條第一款規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建 議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴 、控告或者檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”第一百二十九條規定 :“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”《民族區域自治法》第六十六條 規定:“上級國家機關應當對各民族的干部和群眾加強民族政策的教育,經常檢查民族政策 和有關法律的遵守和執行。”

現階段,與民族政策相關的監督,屬于整個國家政策監督體系的一部分。我國現行的政 策監督主要由以下五個方面構成:一是立法機關的政策監督。我國立法機關的政策監督主要 是指全國人民代表大會及其常務委員會,地方各級人民代表大會及其常務委員會的政策過程 監督。2006年8月27日十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人 民代表大會常務委員會監督法》是邁向立法監督法制化的重要一步。人民代表大會作為國家 權力機關的監督是最高層次的監督。人民代表大會從法律監督和工作監督兩個方面實行監督 ,“法律監督是人大及其常務委員會對規范性文件是否違憲、是否違法所做的裁決”;“工 作 監督是人大對行政機關和司法機關的具體活動和官員的具體行為所實施的監督。”④二是 行政 機關的政策監督。我國的行政機關是權力機關的執行機關,其主要職責是行使國家的行政權 。行政機關的監督主要包括行政監察、上級行政機關對所屬部門及下級機關的工作指示、檢 查、布置與敦促以及人事任免,同時也包括所屬部門和下級機關根據民主集中制原則對上級 機關的監督。三是司法機關的監督。人民法院和人民檢察院通過法律的手段對國家工作人員 和公民的行為進行制約,從而間接地影響政策的運行。四是中國共產黨的監督。中國共產黨 通過對國家政治生活的領導實行黨紀監督,通過基層黨組織對黨員實施監督。五是人民政協 和社團組織的監督,以及公民監督和輿論監督。公眾對政策的監督主要通過社會輿論如報紙 、網絡等形式來實現,社會輿論在現代公共政策中的影響不容忽視。

2蔽夜現行的政策監督機制還不夠健全

我國現行的政策監督機制從形式上看是成系統的。但是,在實踐中,我國的政策監督 機 制還不夠健全,尚存在諸如權力機關監督不到位、行政監督體制不完善、社會和輿論監督程 序不規范等問題。主要表現為:

一是人民代表大會監督的法律地位雖然較高,但實際監督力度不夠。各級人民代表大會 是我國的權力機關,擁有監督政府、法院、檢察院的權利,但是“一府兩院”的權力在日常 生活中十分強大,有些問題積重難返,人民代表大會的監督實際效果不明顯。

二是司法機關的監督受限。我國司法機關缺乏獨立性,在人事、財政等方面受同級政府 的制約,監督權受到妨礙。同時,司法機關的監督采取“不告不理”的原則,只有在政策運 行過程中發生問題訴諸法院或檢察院,司法機關的監督權才有實施的可能性。

三是中國共產黨的黨紀監督范圍和空間是有限的,主要是通過各級黨的紀律檢查委員會 來實行監督,并不能對公共政策運行過程進行全面的動態跟蹤監督。

四是社會監督的作用發揮得不充分。首先,公民的監督意識薄弱,只要發生的問題未損 及公眾的實際利益,大多數公民都對政策的運行過程抱“觀望”的態度。其次,社會團體的 監督力度不夠,因為社會團體不具有國家權力的性質,不具有強制性,監督工作大多流 于形式。再次,輿論監督的社會地位沒有保障,輿論監督的主體常常受到其它權力的干涉和 打壓,致使輿論監督的作用難以發揮。

以上各種監督主體之間缺乏聯系,監督機制出現脫節現象,不能最大限度地發揮出監督 作用。因此,公共政策監督機制的不完善,導致監督功能弱化,出現“弱監”、“虛監”等 現象,嚴重影響了監督的效果,從而損害了公共政策的合法性、權威性與科學性。在公共政 策執行過程中,監督不力導致公共政策執行的質量降低和公共政策功效流失,影響公共政策 目標的實現。在政策評估過程中,由于監督失效,評估往往成為掩蓋決策失誤或錯誤,甚至 成為歌功頌德的一種手段。

3泵褡逭策監督沒有特定的執法機關

民族政策監督除了存在一般公共政策監督的通病之外,還存在一些特殊的問題。從執 法 的角度看,《民族區域自治法》等并沒有一個特定的執法機關,而是由相應的國家機關根據 自己的職責所涉及的范圍分別負責執行。⑤雖然《民族區域自治法》第七十二條明確規定 : “上級國家機關應當對各民族的干部和群眾加強民族政策的教育,經常檢查民族政策和有關 法律的遵守和執行”。但是,民族區域自治制度沒有相應的國家機構和地方機構與之相匹配 ,權責不清、主體缺位,監督對象不明,監督不到位現象時有發生。因職責不清,或因環境 的變遷,或因部門之間沒有約束力而導致民族政策在執行過程中出現互相推諉、無人負責、 無人管理、無人過問的現象。同時,《民族區域自治法》等沒有相應的處罰規定,也導致政 策監督的約束力不夠。沒有責任,就沒有義務,沒有處罰,就沒有約束,公共政策執行監督 就沒有保障。

4蔽夜民族政策的內在運行機制不完善

民族政策的運行過程包括制定、執行、評估和終結,任何一個環節出現問題都會影響 政 策實施的最終效果。民族政策的監督貫穿于整個政策運行的過程中,是對各個環節出現的問 題進行及時的反饋,保證政策目標的實現。我國民族政策的運行與監督難點除上述原因之外 ,還有內在運行機制方面的障礙。民族政策的內在運行機制不完善,削弱了政策的可操作性 ,增加了民族政策監督的難度。這種不完善主要表現在以下四個方面:

第一,民族政策制定的目標不夠明確。如對少數民族和民族地區扶持照顧的政策,在 制定時對照顧、扶持程度和辦法往往只提出了原則性的要求,沒有具體的指標與操作辦法, 各級部門在具體執行時,往往只能視當地的情況與各自的理解而定,隨意性和差異性較大。

第二,民族政策的執行機制不夠完善。一項政策執行效果如何,很大程度上取決于執行 主體的認識與能力。執行主體職責明確是政策有效貫徹落實的關鍵。在民族政策的執行過程 中往往出現三種情況:一是有些民族政策出臺時,沒有明確的執行主體。如《城市民族工作 條例》法律法規沒有明確少數民族生產、生活以及城市基礎設施建設和管理的行政執法主體 。這樣一來,政策由誰來組織實施和協調、由哪些部門分別落實以及各級部門的具體職責等 問題都沒有明確,導致民族政策在貫徹執行中缺乏總體上的協調與配合,出現相互推諉的現 象。二是我國民族宗教工作機構行政執法主體缺乏應有的獨立性,有的縣級民族宗教工作機 構大多與其他部門合署辦公,其中有些沒有獨立經費和專職的民族宗教工作人員,有的民族 宗教工作機構屬于其他部門的內設科室,不具備民族宗教工作行政執法主體資格。三是執行 主體之間缺乏協調和溝通。由于職責的交叉和重疊,使得政策執行主體不明,政策執行不力 ,使執行效果大打折扣,給執行帶來阻礙。

第三,民族政策的約束機制不完善。目前,我國尚沒有政策性文件明確規定民族政策貫 徹落實的督促檢查、具體考評及獎懲辦法。因此,民族政策的落實難以從政策上給予規范與 保障。

第四,缺少完善的民族政策評估機制。政策評估是政策運行過程中的一個重要環節,有 利于檢驗政策的效果、效益和效率。“制定的政策究竟好不好、政策實施以后有沒有達到預 定的結果、公眾的回應如何,這些都不能憑制定政策時的主觀來衡量,必須通過嚴格的程序 、周全的資料和科學的手段加以客觀評估才能得出結論。”⑥政策評估有利于提高決策科 學化 水平,也有利于政策資源的有效配置。評估機制不完善,使得民族政策的實際運行效果無法 實現預定的目標,也使民族政策不能及時調整,發揮應有的效能。

因此,民族政策監督機制的不完善,使民族政策監督主體、監督對象、具體責任、獎罰 措施等難以落實,使民族政策運行過程中的問題不能被及時發現,發現了也難以得到糾正, 影響了政策執行的效果。我國民族政策運行過程中出現的問題,對落實科學發展觀,加強與 完善民族政策的監督機制提出了挑戰。

三、建立健全民族政策監督制度的措施

現階段,為了更好地推動民族政策的貫徹落實,健全民族政策監督制度,建議如下:

1蓖晟品律規范,加大民族政策監督力度

第一,建議在進一步修改《民族區域自治法》時,在第六章“上級國家機關的職責” 之 后,增加“民族政策監督”一章,明確規定全國人大常委會、地方各級人大常委會負有監督 民族政策執行之責。權力機關政策監督的形式,包括對相關法律政策的審查,對民族政策執 行情況進行定期與不定期的執法檢查,聽取政府關于民族政策執行情況的匯報,對違反民族 政策的行為、事件、人員進行問責,督促有關職能部門和地方政府改正違反民族政策的行為 或執行民族政策不力的做法等。

第二,要通過對法律的修訂,強化人大監督的地位,賦予人大更多的監督政策執行的權 利,保證人大監督權的落實更加有法可依。

第三,加強社會監督力度,賦予公民和社會團體更大的監督權,保證社會監督不 流于形式。

第四,要明確各監督主體的職責。職責不明確,會使得監督出現互相推脫的現象,使整 個監督工作混亂不堪,發揮不了作用。明確的職責分工可以保證形成一個有層次的強有力的 監督體制。民族政策監督制度應明確規定監督主體的權利和義務。監督者應擁有根據職權實 施監督的權利,任何組織、社會團體和個人都不得干涉;監督者在監督過程中受到傷害,有 受法律保護的權利;監督者必須依據法律行使監督權;監督者必須堅持客觀公正的原則;監 督者不得玩忽職守、徇私舞弊等。

2苯立健全民族政策定期檢查的制度

2006年,全國人大常委會組織了對《民族區域自治法》實施情況的執法檢查,這是民 族 區域自治法實施20多年來,全國人大常委會對該法的第一次執法檢查。這次檢查收到了很好 的效果,國務院各有關部門高度重視檢查中提出的問題和建議,結合本部門的職責,提出了 許多具體的改進措施,有力地推進了民族區域自治政策的貫徹落實。實踐證明,民族工作檢 查是民族政策監督的有效形式。根據已有的經驗,我們建議將民族政策檢查制度化,法制化 。一是全國人大常委會要依法定期檢查民族政策的執行情況,每屆任期至少應有一次檢查工 作。二是國家民委要會同有關部門,每年開展一次民族政策大檢查,每次重點檢查一項民族 政策貫徹落實情況,督促有關部門和地方對貫徹落實民族政策中存在的問題限期進行整改。 2009年4月l日,國家民委印發《國家民委關于加強民族法規和民族政策執行情況監督檢查工 作的意見》,明確了民族工作部門對黨和國家民族法規和民族政策執行情況監督檢查的職責 ,強化了監督檢查工作。三是民族自治地方和其他多民族省份,要每年進行民族政策檢查工 作。散雜居民族地方也要根據本地的民族工作實際,不定期地開展民族政策執法檢查。深入 基層群眾,加強調查研究,發現新問題,提出有針對性的建議。要把檢查民族政策貫徹落實 情況的過程,作為宣傳黨和國家民族工作大政方針的過程,作為對廣大干部群眾進行多民族 基本國情和民族政策教育的過程,作為統一思想、提高認識,調動各方面力量共同做好民族 工作的過程,不斷提高各族干部貫徹落實民族政策的自覺性和主動性,推動民族法規和民族 政策的全面貫徹落實。

3苯立健全民族政策監督員制度

民族政策監督要將權力機關、行政機關的監督與人民群眾的監督結合起來。我國《憲 法 》明確規定“公民有對任何國家機關和國家工作人員提出批評和建議的權利”,“一切國家 機關和國家工作人員有傾聽人民的意見和建議、接受人民的監督”的義務。為了及時了解人 民群眾對民族政策執行情況的意見與建議,真正接受群眾的監督,除了深入實際,深入群眾 ,加強調查研究,接受群眾信訪,建立暢通的意見反映渠道等途徑之外,有必要面向基層, 從有關行業、部門、單位聘請一批民族政策監督員。民族政策監督員從屬于國家民委增設的 監督檢查司領導,其基本職責是:了解本地區、本部門、本單位、本行業內民族政策的貫徹 落實情況,收集群眾意見,及時反映情況。國家民委監督檢查司對民族政策監督員進行必要 的培訓,定期召開座談會,聽取意見與建議。在監督員隊伍中,尤其要注意吸納民族理論與 政策研究人員參加,發揮專業研究人員的優勢,從理論與實際結合的角度提出對民族政策執 行情況的分析。

4苯立健全違反民族政策的責任追究制度和重大情況通報制度

發現政策執行中存在的問題并及時予以糾正,是進行政策監督的基本目的與任務。對 于 監督中發現的嚴重違法、違反政策的行為,要嚴格依法進行處理。觸犯刑律的要依刑法進行 處理,違反法律和政策規定造成嚴重后果的,要依法按照黨紀政紀進行處理。健全民族政策 監督制度,就是要強調民族政策、民族法規的權威性、嚴肅性,保證民族政策法規的貫徹執 行。一旦發現違反民族政策的重大事件,要采取適當形式及時進行通報,分析原因,采取措 施,汲取教訓。民族政策監督要納入相關的罰則,既要明確規定監督者在監督過程中因出現 不當行為所應承擔的法律責任,也應明確規定政策執行主體對政策扭曲、執行不力或落實不 到位所應受的處罰,從而增強民族政策監督的約束力。要通過建立違反民族政策重大情況通 報制度,增強各級干部群眾貫徹民族政策、維護民族團結的責任意識,自覺地把維護民族團 結、增進民族和諧列入議事同程,納入目標管理責任制。⑦

5蓖晟菩攣龐唄奐嘍街貧

新聞輿論在西方被當作除了立法、行政、司法三大權力之外的“第四種權力”,在行 政 監督中起獨特的作用。隨著信息技術的發展和公民自主性的增強,大眾傳媒在政策過程中的 作用也越來越大,成為影響政策成本的一個重要因素。⑧民族政策過程中的許多不合法、 不合 理的行為,經媒體“曝光”,可以起到政策監督起不到的作用。由于民族問題的敏感性,目 前,我國一些民族地區或民族工作部門,對于輿論媒體的監督心存疑慮。而一些新聞從業人 員也顧慮較多,致使許多地方媒體感到開展輿論監督壓力大,困難多,一些本該實施的輿論 監督因此而被限制、被扼殺,導致媒體的輿論監督層次低、力度小、效果差。因此,完善新 聞輿論監督是民族政策貫徹執行的重要保障。對此,我們認為,一方面新聞媒體從業人員要 加強民族理論知識的學習,提高理論水平,既要宣傳貫徹落實民族政策的好典型,又要實事 求是揭示存在的問題,提高民族政策監督的質量。另一方面,民族工作部門和民族地區的各 級領導干部,要本著對人民負責的態度,增強工作的公開性、透明度,加強同媒體的聯系, 主動接受新聞輿論媒體的監督,不能以民族問題為擋箭牌,拒絕監督。

民族政策監督制度具有社會整合功能,通過制度整合,內化個人的行為準 則,將社會成員的行為納入一定的軌道和模式,以維持社會秩序。因此,建立健全民族政策 監督制度,是反映少數民族利益訴求的需要,是保障少數民族平等權利的重要舉措,對于落 實科學發展觀、體現社會主義制度優越性,對于維護我國民族和睦、宗教和順、社會和諧有 著積極的理論意義與現實意義。

注釋:

①陳振明憊共政策分析[M]北本:中國人民大學出版社,200395—96

②[美]威廉?N?鄧恩憊共政策分析導論[M]北本:中國人民大學出版社,20023 69

③吳仕民敝泄民族理論新編[M]北本:中央民族大學出版社,2008219

④馮靜憊共政策學[M]北本:北京大學出版社,2007277

⑤彭謙敝泄民族政策法律化問題研究[M]北本:中央民族大學出版社,2006291

⑥胡寧生畢執公共政策學——公共政策的整體透視[M]北本:中央編譯出版社,200 7233

⑦劉寶明憊賾誚一步建立和完善民族工作有關機制的幾點思考[J]民族工作研究,200 8,(6)

⑧寧國良,周東升甭酃共政策成本優化[J]鼻笏,2007,(12)豹

〔責任編輯:覃彩鑾〕