新中國民族法制建設60年

【摘 要】新中國成立60年來,民族法制建設成就矚目。經過60年的實踐和發展, 已基 本形成了以《憲法》為基礎,《民族區域自治法》為主干,民族自治地方自治條例和單 行條例為主要內容,包括國務院及其各部門制定的行政法規、部門規章以及各地方制定的民 族方面的法規、行政規章的具有中國特色的社會主義民族法律法規體系,成為中國特色社會 主義法律體系的重要組成部分。本文回顧了60年來我國民族法制發展歷程和成就,并總結了 民族法制建設的基本經驗,在此基礎上,探討了民族法制現代化的若干問題。

【關鍵詞】民族法制建設;成就;經驗;民族法制現代化

【作 者】朱玉福,西藏民族學院政法學院法學副教授、法學博士。 陜西咸陽,712082

【中圖分類號】D6332 【文獻標識碼】A 【文 章編號】1004-454X(2009)04-0018-011

The 60 Years of National Legal System Construction of the Peop les Republic of China

Zhu Yufu

Abstract: The 60 years since the Peoples Republ ic of China founded, the na tional legal system construction achievements is the focus of world attention A fter 60 years practice and development, China has basically formed the national laws and regulations system of socialism with Chinese characteristics that take“constitution” as the basis, “law of regional national autonomy” as the bac kbone , autonomous regulations of national autonomy region and separate regulations a sthe main contentIt is an important component of legal system of the socialis m with Chinese characteristics

Key words:national lega l system construction; achievement; experience; national legal modernization

新中國成立60年來,民族法制建設經歷了初步確立、曲折發展,陷入停頓, 進而走上健康輝煌的發展歷程,成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分,為少 數民族和民族地區社會經濟全面發展提供了重要法制保障。

一、新中國成立以來我國民族法制建設歷程

縱觀新中國成立以來民族法制建設的演進過程,大致可以分為以下幾個發展階段:

(一)1949年至1965年:社會主義民族法制的初步創立、曲折發展

隨著新中國成立,從政 權穩固、經濟發展到民族平等方方面面,新中國都面臨急迫而繁雜的法制建設任務。我國是 一 個統一的多民族國家,通過民族立法,用民族法律法規調整民族關系,運用法律解決民族工 作中的實際問題,為新生的無產階級政權和社會主義制度的穩定和發展創造條件,為少數民 族和民族地區社會事業的創立和發展創造良好的法制環境,民族法制成為建國伊始我國法制 建設的重要任務和內容。

1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》(下稱《共同綱領》)確立 了“中華人民共和國境內各民族,均有平等的權利和義務”的基本原則并把民族區域自治制 度確立為解決國內民族問題的國家政治制度,成為新中國民族法制建設的法律基礎。新中國 的成立廢除了延續幾千年的民族剝削、壓迫和歧視制度,制定和推行民族平等、團結和民族 區域自治的政策,開辟了平等、團結、互助的社會主義民族關系的新紀元。但是,哪些是民 族?有多少個少數民族?這些問題當時是不清楚的。據統計,當時全國各地所報自稱或他稱 的民族成分達400多個①。這就需要識別和確定到底有多少民族。為改變舊中國民族成份 和 族稱混亂的狀況,有利于保障少數民族的平等權利,在《共同綱領》的指導下,自1950年起 ,由中央及地方民族事務機關組織科研隊伍,對全國提出的400多個民族名稱進行科學的識 別。經過識別,截止1953年,我國確認了38個少數民族,1954年至1965年又確認了16個單一 的少數民族②。中國的民族識別對貫徹民族平等政策,維護民族團結、國家統一具有十分 重 要的意義③。民族識別工作為當時民族立法和民族政策的制定提供了現實依據。與此同時 , 隨著1952年《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》(下稱《實施綱要》)的實施,民族 區域自治政策在全國范圍得到了深入的貫徹和落實。

民族理論研究1954年新中國實施的第一部憲法在《共同綱領》的基礎上,對民族問題特別是民族區域 自治作了更為全面的規定。憲法中有關民族的條文,除與《共同綱領》相同的內容外,在“ 總綱”中明確規定“中華人民共和國是統一的多民族的國家”,“各民族自治地方都是中華 人民共和國不可分離的部分”④。1954年憲法把我國的民族問題特別是將民族區域自治制 度作為在統一的多民族國家中實現民族平等、團結、互助、共同繁榮的重要政治制度載入國 家的正式憲法之中,其意義十分重大。1954年憲法把自治地方由原來五級的規定修改為三級 ,明確把自治地方劃分為自治區、自治州和自治縣(旗)三級。《實施綱要》和憲法的實施, 掀起了建立自治地方的第一次高潮。新中國成立至1958年底,總共建立了87個自治地方,即 新疆、廣西、寧夏3個省級自治區和29個自治州、54個自治縣;遍及17個省和自治區,有35 個少數民族實行了區域自治;實行自治的民族人口已占全國有條件建立自治地方的少數民族 人口的絕大多數⑤。

隨著民族識別和民族區域自治政策的實施,這一時期,國家還制定、頒布了一系列民族 法律、法規、命令來調整民族關系。比如,1950年政務院頒布的《培養少數民族干部試行方 案》,1951年的《關于處理帶有歧視或侮辱少數民族性質的稱謂、地名、碑碣、 匾聯的指示》,1952年的《關于保障一切散居的少數民族成分享有民族平等權利的決 定》等⑥。

由于黨內“左”的思想滋長和泛濫,1958年黨的八大確定的正確方針未能得到貫徹執行 ,輕視法制的思想逐漸抬頭。此后不僅國家的立法工作基本上處于停滯狀態,民族法制建設 也受到嚴重干擾。一方面,刮起了取消、合并自治地方的“民族融合風”。譬如,把河北省 的孟村、大廠兩個自治縣合并、取消。另一方面,在反對地方民族主義斗爭中又犯了擴大化 的錯誤,造成大批冤假錯案,傷害了大批民族干部,嚴重損害了國內民族關系。雖然如此, 20世紀50年代后期到60年代初期,民族法制仍在曲折中發展。一方面,民族調查和識別工作 繼續在全國范圍內得到廣泛開展,建立自治地方的工作也在發展,1959年至1965年,成立了 西藏自治區和河口瑤族等9個自治縣⑦。

此外,這一時期,自治地方根據《共同綱領》、《實施綱要》和1954年憲法的有關精神,頒 布了 一系列有關的法規、法令。1955年至1965年,自治地方共實施組織條例45件,其中,自治區 6件、自 治州19件、自治縣20件⑧。這一批組織條例的實施,一定程度上起到了自治條例的作用, 有效保障了自治機關的組成和運轉等工作。

(二)1966年至1976年:民族法制遭到全面破壞

十年“文革”期間,社會主義法制遭到了毀滅性的破壞,民族法制也遭到嚴重破壞。 這一時期,從國家立法來看,除1975年對1954憲法作了倒退性修改,國家沒有制定一部新的 法律,原有的法律雖然未被明文宣布廢除,但形同虛設,成為一紙空文。民族法制也難于幸 免,遭受毀滅性的破壞。中央和地方政府主管民族工作的部門受到嚴重沖擊,大批民族干部 、 學者遭受迫害,整個民族工作陷入癱瘓。民族風俗習慣被當成“四舊”予以橫掃,民族語言 文字受到限制或禁止,全國10所民族學院幾乎全被取消⑨。建立自治地方的工作完全陷于 停頓,已建立的自治地方被取消、肢解,沒被取消的也是名存實亡,民族區域自治權遭到否 定。譬如,把云南省的怒江、迪慶、德宏、西雙版納4個自治州取消;把內蒙古的東三盟、 西三旗,就分別劃給了鄰近的5個省區;把甘肅省的肅南裕固族自治縣分割給鄰近的幾個縣 。這種錯誤做法,不僅嚴重挫傷了當地少數民族的積極性,也嚴重地破壞了當地的民族關系 。

(三)1978年至1990年:民族法制走上恢復、輝煌發展的道路

1978年12月18日召開的黨的十一屆三中全會總結建國以來社會主義法制建設正反兩方 面 的經驗與教訓,提出了加強社會主義法制建設的戰略任務,社會主義法制建設走上了健康發 展的道路,重新恢復了民族區域自治在解決我國民族問題上的基本政策的地位,把鞏固和發 展民族區域自治制度作為國家建設的一項長期任務。1981年6月,黨的十一屆六中全會通過 的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》明確指出:“必須堅持實行民族區域自治,加 強民族區域自治的法制建設,保障各少數民族地區根據本地實際情況貫徹執行黨和國家政策 的自主權”⑩。1981年8月鄧小平同志在新疆考察工作時指出,“我國和蘇聯不同,我們 不 能搞共和國,我們是自治區。法律上要解決這個問題,要有民族區域自治法”。B111 98 1年五屆全國人大第四次會議通過的《全國人大常委會工作報告》明確指出:“加強和推進民 族立法工作,是我國社會主義法制建設的一個重要方面。”B121981年,根據中共中 央和全 國人大常委會的指示,成立了自治法起草小組。1982年憲法的實施不僅繼承和發展了1954年 憲法關于民族問題的基本原則,而且根據解決國內民族問題的經驗和社會主義建設新時期新 形勢的發展變化,對民族法制作出了一些新的富有時代特征的規定。

1984年《中華人民共和國民族區域自治法》(下稱《自治法》)的實施,標志著我國民 族區域自治制度進一步完善,民族區域自治走上規范化、法制化軌道。“文化大革命”結束 后 ,我國進入社會主義現代化建設的新時期,民族區域自治確立為解決國內民族問題的一項基 本政策。一方面,1952年制定的《實施綱要》已不能再適應社會主義現代化建設新時期的需 要,另一 方面,新憲法有關民族區域自治制度的進一步完善,為《自治法》的頒布實施創造了基礎和 條件。因此,在總結建國30多年的經驗基礎上,制定新的民族區域自治的法律,從而保障民 族區域自治制度的發展,成為各族人民和自治地方的強烈愿望和迫切要求。經過多年努力, 于1984年六屆全國人大二次會議上通過了《自治法》,并于當年10月1日起實施。《自治法 》的頒布實施,標志著我國的民族區域自治建設步入了法制化的軌道。這一時期,在國家制 定的其他基本法律和一般法律中更加注重對少數民族權益的保障,常在法律中專門就民族問 題作出規定,譬如,1980年《婚姻法》第50條規定:“民族自治地方的人民代表大會有權結 合當地民族婚姻家庭的具體情況,制定變通規定。”B13又譬如,1986年修訂后的《 選舉法 》第18條規定:“有少數民族聚居的地方,每一聚居的少數民族都應有代表參加當地的人民 代表大會。人口特少的其他聚居民族,至少應有代表一人。”B14《選舉法》還規定 人口特少的民族至少要有一名全國人大代表。

民族理論研究這一時期,為了加強民族工作,加快民族地區和少數民族社會經濟發展,中共中央、國 務院及其部門不定期地發布有關民族工作的通知、決定,這些規范性文件對民族工作特別是 民族法制建設具有重要的指導和保障作用。譬如,1987年《中共中央、國務院〈關于民族工 作幾個重要問題的報告〉的通知》就貫徹落實自治法、制定自治條例或單行條例等民族法制 建設問題作了規定B15。

《自治法》的實施,進一步推動了地方民族法制的建設。這一時期是建立自治地方的又 一個黃金時期,共建立了60個自治地方即2個自治州、58個自治縣。自治地方也加快了自治 法規的立法步伐。以1985年我國第一部自治地方自治條例《延邊朝鮮族自治州自治條例》誕 生為起點,隨后絕大多數的自治州、自治縣(旗)完成了自治條例和單行條例的制定工作。19 85年至1990年,自治地方實施了24個自治州自治條例、72個自治縣自治條例、9個自治州單 行條例、3個自治縣單行條例、44個變通補充規定B16。一些轄有自治地方的省紛紛制 定貫 徹實施自治法的措施、辦法等地方性法規。比如,1988年《甘肅省實施〈自治法〉的若干規 定》。此外,部分地方還制定實施了有關雜散居少數民族權益保障的法規或規章。

(四)1991年至2001年:初步形成較為完備的社會主義民族法規體系和監督機制

為了有效貫徹落實《自治法》,解決《自治法》實施面臨的一系列問題,1991年,國 務 院施行了《關于進一步貫徹實施〈自治法〉若干問題的通知》。1992年1月,第一次中央民 族 工作會議把“堅持與完善民族區域自治制度,全面貫徹落實自治法”作為九十年代民族工作 的一項主要任務,提出“到本世紀末,要形成比較完備的社會主義民族法規體系和監督機制 ”B17。1997年黨的十五大把民族區域自治制度確立為我國必須長期堅持的基本政治 制度。 1999年9月29日,江澤民同志在第三次中央民族工作會議上強調要健全民族工作方面的法制 。2002年11月,黨的十六大又進一步把堅持和完善民族區域自治制度納入到建設社會主義政 治文明的總體要求和進程之中。

隨著我國改革開放和社會主義現代化建設事業的不斷推進和發展,社會主義市場經 濟的 建立和完善發展,1984年實施的《自治法》的有些條款尤其是經濟方面的有關規定已經不適 應新的情況,國家對自治地方某些扶持和照顧的政策,也需要做一些相應的調整。于是, 2001年2月28日由第九屆全國人大常委會第二十次會議修改通過了《自治法》。《自治法》 的修改,充分體現了我們黨和國家的民族政策的根本宗旨就是幫助民族自治地方加快經濟和 社會發展,促進各民族的共同繁榮B18。《自治法》的修改是堅持和完善民族區域自 治制度 的重大舉措,是我國政治生活中的一件大事,是新世紀初我國社會主義民主和法制建設的一 項新成果,標志著民族區域自治法制化建設進入了一個新階段。這一時期,國家也非常重視 在其他的法律中專門就民族問題作出規定。譬如,1992年《婦女權益保障法》第12條規定: “國家重視培養和選拔少數民族女干部。”B19又譬如,2000年《立法法》第66條規 定:“ 民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點,制定自治條例 和單行條例。”B20與此同時,國務院及其部門頒布的許多行政法規及規章,對少數 民族和 自治地方的經濟、文化、教育事業等作了具體規定。比如,國務院于1993年實施了《民族鄉 工作條例》、《城市民族工作條例》兩個關于散居少數民族權益保障的法規。此外,國務院 及其部門就財政轉移支付、稅收、扶貧開發等方面制定行政法規、規章對少數民族和民族地 區給予大力支持。

國務院有關部委《自治法》、《若干規定》的配套規章建設取得較大進展,正在向長效 化、規范化、制度化的方向邁進。截至2007年6月,教育部等9部門已制定21件配套規范性文 件,國家發改委等8個部門有9件配套規范性文件正在制定中B31。譬如,教育部2005 年制定 了《關于貫徹落實<國務院實施〈自治法〉若干規定>的通知》。這些配套文件進一步細化了 支持民族地區加快發展的各項舉措,使政策措施更加具體、更具操作性。

自治區和轄有自治地方的省制定實施《自治法》的地方法規、規章。《自治法》實施以 來,自治區和轄有自治地方的省、直轄市就制定自治法實施辦法做了大量工作,部分轄有自 治地方的省于1988-1994年相繼出臺實施了一些地方法規規章。其中,甘肅、湖南等4省人大 常委會發布了《實施〈自治法〉的若干規定》,青海、云南、貴州等8省人民政府發布了《 實施〈自治法〉的若干規定》。這些地方法規規章進一步加強了《自治法》的保障作用。20 00年以后,轄有自治州、自治縣的云南、貴州、青海等省加大了制定、修訂實施《自治法》 的法規、規章的力度,也取得了一些成績。譬如,廣東省人大常委會于2008年1月1日修訂通 過了《廣東省實施〈自治法〉辦法》。

民族理論研究第三,民族自治地方制定實施了大量自治法規。自治地方干部群眾行使自治立法權的意 識不斷高漲,以制定自治條例和單行條例為主要內容的地方民族立法取得了新進展。一是自 治區積極開展自治條例的建設工作。各自治區成立尤其是自治法實施以來,5個自治區積極 開展了自治條例的制定工作。二是自治州、自治縣制定實施了一大批自治條例、單行條例。 截止2008年2月,民族自治地方共制定現行有效的自治條例136個、單行條例565個B32 。三 是自治地方對相關法律法規進行了變通或補充執行。截止2006年底,自治地方根據本地的實 際,對《婚姻法》等法律的變通和補充規定有74件。這些法規為加強少數民族和自治地方的 民主政治建設、維護社會政治穩定、繁榮民族經濟、解決民族工作中的實際問題發揮了積極 作用。

第四,雜散居少數民族權益保障法制建設不斷加強。雜居散居少數民族是指居住在民族 自治地方以外的少數民族和居住在民族自治地方內但不是實行區域自治的少數民族。我國的 廣大農村和城市都有雜居散居少數民族。黨和國家非常重視雜散居少數民族權益保障的法制 建設工作,國務院于1993年實施了《民族鄉工作條例》和《城市民族工作條例》,改變了雜 散居少數民族工作無法可依的狀況,為雜散居少數民族權益保障提供了直接的法律依據。此 外,為數不少的地方制定實施了保障雜散居少數民族權益的法規、規章。例如,《黑龍江省 民族鄉條例》、《廣東省雜散居少數民族工作若干規定》、《北京市少數民族權益保障條例 》等。這些法規規章對雜散居少數民族的權益起到了較好的保護作用。

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1986年伊始,我國在全國范圍內開展了以憲法為基礎、以《自治法》等法律為主要內容 的普法宣傳教育。1987年中宣部、司法部專門下發了在普及法律常識教育中組織學習《自治 法》的通知。1996年,根據中央精神并結合少數民族和民族地區法制宣傳教育及民族工作 實際,國家民委制定了《法制宣傳教育第三個五年規劃》。隨著普法工作的廣泛深入開展, 我國法制環境不斷完善,自治地方的干部群眾的法律意識不斷提高,爭取民族立法權的觀念 劇增,依法辦事已逐漸成為處理民族問題、開展民族工作的重要手段,各自治地方紛紛提出 “依法治區”、“依法治州”、“依法治縣”的方針策略。

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黨和國家重視民族立法的同時,也重視民族法實施監督工作,初步形成了以國家機關監 督、社會輿論監督和人民群眾監督為主的社會主義民族法實施監督體制。胡錦濤總書記在20 05年中央民族工作會議上強調要經常檢查《自治法》貫徹執行情況,有針對性地研究和解決 存在的問題。2005年《決定》明確提出,在黨委領導下,各級人大要經常檢查《自治法》的 貫徹執行情況,各級民族工作部門要加強對貫徹落實《自治法》的行政法規執行情況的監督 檢查。《若干規定》第30條規定:“各級人民政府民族工作部門對本規定的執行情況實施監 督檢查,每年將監督檢查的情況向同級人民政府報告,并提出意見和建議。”2006年7月至9 月,全國人大常委會執法檢查組分成4個小組赴內蒙古、寧夏、新疆、青海、甘肅、廣西、 貴州、云南、西藏、四川進行《自治法》實施情況大檢查。對沒有安排實地檢查的轄有自治 地方的9個省市,委托當地省市人大常委會在轄區內進行檢查。此外,全國人大民委分別組 織6個小組赴國務院14個部委進行部門規章制定情況和落實《自治法》情況的執法檢查B33 。這次執法檢查是《自治法》頒布實施20余年來,全國人大常委會開展的第一次執法檢查, 有力推動了《自治法》的進一步貫徹落實。2007年《少數民族事業“十一五”規劃》提出要 制定民族工作法律法規執行的監督檢查辦法。民族法實施監督的加強,使民族法制真正成為 推動少數民族和民族地區各項事業的發展、鞏固、平等、團結、互助、和諧的社會主義 民族關系提供了可靠保障。

(二)新中國民族法制建設的經驗啟示

經過60年的實踐和發展,民族法制建設積累了許多寶貴經驗,已初步形成了符合新中 國 民族法制建設實際的基本經驗。正是憑借這些經驗,民族法制建設迎來了一個又一個輝煌。

1鋇澈凸家的高度重視。黨和國家的高度重視是民族法制建設的重要政治和領導保證 。黨的歷代領導集體和歷屆中央政府對民族法制建設給予了高度重視。毛澤東同志等第一代 領導集體廢除國民黨的舊法體系,歷史性地創立了社會主義民族法制,《共同綱領》、1954 年憲法、《實施綱要》等法律法規,為有效解決民族政治平等、實行民族區域自治、民族識 別等民族問題提供了重要法制保障。以鄧小平同志為核心的黨的第二代領導集體提出要真正 實行民族區域自治,并領導制定和實施了《自治法》,為民族區域自治法制建設走向制度化 和法治化奠定了堅實的基礎,我國民族法制建設進入了一個重建與輝煌發展的歷史新時代。 以江澤民同志為核心的黨的第三代領導集體對《自治法》作了重大修改,形成了比較完備的 社會主義民族法律法規體系和監督機制,我國的民族工作走上健康發展的法制化軌道。以胡 錦濤總書記為核心的黨的新一代領導集體不斷加大《自治法》配套法規建設力度,不斷強化 民族法實施監督工作,中國特色的社會主義民族法律法規體系和監督機制更加完備。

2鋇澈凸家的政策是民族法制的重要支撐。我國民族法制建設的一條重要經驗就是將 六十年來經得住實踐檢驗的黨和國家的民族政策作為民族法制建設的基礎,不斷開創了民族 法制建設的新局面。民族政策是指國家和政黨為調控民族關系,處理民族問題而采取的相關 措施、規定等的總和。在艱辛探索、長期實踐和反復比較中,在充分考慮歷史淵源和現實條 件的基礎上,中國共產黨和全國各族人民開創性地選擇了適合社會主義中國的民族政策,成 功地走出了一條符合中國國情,具有中國特色的解決民族問題道路。我們黨處理民族問題的 基本政策,凝聚了幾代中國共產黨人的智慧和心血,是黨的基本理論、基本路線、基本綱領 、基本經驗的重要組成部分,是黨和國家民族工作最可貴的精神財富,是我們不斷推進民族 團結進步事業發展的根本保證。這些符合中國實際和特點的民族政策成為民族法制的基礎和 重要支撐B34。以民族區域自治政策上升為《自治法》為例,我國的民族區域自治是 隨著中 國共產黨的不斷壯大而形成和發展起來的,已發展成為我國的一項基本政治制度。新中國成 立初期黨的民族區域自治政策,在全國范圍得到了深入的貫徹和落實。1952年《實施綱要》 ,1954年憲法的實施,使《共同綱領》規定的民族區域自治制度進一步法律化。1984年實施 憲法規定的民族區域自治制度的基本法律《自治法》頒布實施,標志著黨的民族區域自治政 策上升為專門的基本法律,完成了民族區域自治政策向法制化的徹底轉變。

3蔽社會經濟服務是民族法制的動力和生命力。民生是社會的基礎,發展是我們黨執 政興國的第一要務。促進經濟發展,解決民生問題是貫徹落實科學發展觀,構建和諧社會的 重要內容,也是黨和國家以及人民群眾最直接,最關心的現實問題。民族法制建設工作緊緊 圍繞經濟發展這個中心,把推進少數民族和民族地區社會經濟發展作為民族立法的重中之重 。我國民族法制建設的實踐表明,民族法制建設以促進少數民族和民族地區社會經濟發展, 解決民生問題和促進社會公平正義作為出發點和落腳點,這也是民族法制的動力和生命力所 在。

4泵褡遄災蔚胤匠浞址⒒恿嘶極性。在國家法制統一的前提下,根據憲法和《自治法 》以及民族區域自治制度,民族自治地方有權根據本民族、本地方的特點和實際,制定自治 條 例、單行條例和對法律法規的變通或補充規定。立法權是民族自治地方的首要自治權,是少 數民族在聚居的地方當家作主、管理本地方和本民族內部事務的重要法規保證。新中國成立 特別是改革開放以來,民族自治地方充分發揮了立法積極性,制定實施了大批地方性自治法 規,成為中國特色社會主義民族法律法規體系不可或缺的主要內容。

5庇朧本憬的動態發展是民族法制的源泉。根據不同的時代特點和民族關系,適時制 定、修訂民族法律法規,是我國民族法制建設的一條重要經驗。黨的十六大報告明確指出: “ 堅持黨的思想路線,解放思想,實事求是,與時俱進,是我們黨堅持先進性和增強創造力的 決定性因素”。新中國民族法制60年的實踐證明,中國特色社會主義民族法律體系是動態的 、開放的、發展的,需要與時俱進,需要適應客觀條件的發展變化而不斷加以完善。譬如, 以制定調整民族區域自治的法律法規為例:1952年實施《實施綱要》,1984年實施《自 治法》,2001年修訂《自治法》,2005年施行《若干規定》等。隨著經濟社會的發展,民 生問題日益突出,社會建設日益重要,在繼續完善民族法制體系的過程中,要不斷加強經濟 立法,更加突出立法為民的理念,著力加強社會領域、民生領域的立法。

民族理論研究6泵褡宸ㄖ樸牘家命運休戚相關。在充分肯定成績的同時,我們要清醒認識到,民族 法制建設并不是一帆風順,經歷了諸多曲折和坎坷,有些教訓是非常深刻的,值得我們牢記 。從我國民族法制建設的實踐來看,國家安定,經濟發展,國泰民安,有利于民族法制的繁 榮和發展,反之,則不利于民族法制的發展。譬如,“文革”期間,民族法制建設遭到破壞 ,自治權被削弱或虛置,使民族區域自治流于形式,嚴重傷害了民族群眾的感情。這也昭示 了我們要堅決維護來之不易的穩定局面,堅決反對民族分裂,與一切民族分裂、破壞民族區 域自治的行為做斗爭。

三、我國民族法制現代化的若干思考

我國的民族法制現代化是一個長期的過程。中國特色社會主義的民族法律體 系形成之后 ,面臨的新任務是如何使之更加完善。要實現民族法制的現代化,當前乃至今后一段時期, 要重點解決以下問題:

(一)不斷提高立法質量

立法質量低是民族法制建設普遍存在的問題。從民族法制建設特別是自治地方制定自 治 條例和單行條例的情況來看,無論是數量還是質量都存在諸多問題。如立法質量低,普遍存 在新法抄舊法、機械照搬等現象,不能體現“當地民族的政治、經濟和文化的特點”。又如 立法技術落后,缺乏規范性,條款過于原則,缺乏可操作性。再如單行條例的立法內容比較 單一,尤其是涉及市場經濟、基礎設施、民族文化、自然資源、生態環境等方面的單行條例 相對較少。對此,其一,要提高立法質量。要進一步拓寬立法渠道,不斷推進自治地方立法 的民主化、科學化,使所制定的地方性法規更符合當地民族的特點和社會發展的實際需要, 各自治地方要認真做好向本行政區域內的公民、企事業單位、社會團體公開征集立法項目和 條例草案稿。其二,要加大經濟立法。現階段我國的民族問題,集中表現在少數民族地區迫 切要求加快經濟、文化的發展上,社會的焦點都聚集在發展問題上,人民最迫切的要求就是 加快發展。自治地方要緊緊圍繞經濟建設這個中心,結合本地本民族實際,制定出能夠充分 體現自治權,能夠有效保障社會經濟全面發展的自治法規。其三,自治地方立法要兼顧社會 經濟雙重效益。

(二)進一步完善《自治法》的自身體系和配套法規建設

我國的《自治法》目前突出反映兩個問題:一是體系結 構的完善問題。譬如,缺少“法律責任”條款的問題。由于沒有規定法律責任條款,致使《 自治法》由誰來負責實施?誰來監督實施?違反了誰來處理、怎么處理?等等都不明確。按 照法的特點,只要有權利和義務,就會有侵權,應該有“法律責任”條款。缺少“法律責任 ”條款規定,既不利于法律的正確實施,也不利于有效監督,更不利于司法活動。因此,《 自治法》必須增加“法律責任”條款,建立健全《自治法》切實可行的法律制裁制度。 另一是內容的完善問題。由于體系結構存在缺陷,致使《自治法》的內容也存在不少問題 。譬如,在《自治法》的條文中,有很多政策性的表述,如在“上級國家機關職責”中,采 用了大量的“應當照顧”、“盡量”、“自主”、“根據”、“給予適當的照顧”等模糊字 眼。這些帶有政策性特征的表述,一方面,對于執法和司法極為不利,另一方面影響《自治 法》的莊嚴和權威性,從而造成守法、執法、司法的困難,影響有效貫徹實施《自治法》。 此外,《自治法》還面臨執行難、缺乏有效監督等問題,務必盡快解決這些問題。

缺乏具體保障措施和辦法勢必影響《自治法》的實施效果。《自治法》所規定的內容主 要著眼于民族自治地方的共性,具有較強的宏觀性和原則性特點,因而其能否得到具體的貫 徹落實,主要取決于《自治法》的細化、量化程度,即中央和自治區等地方實施《自治法》 配套法規體系的建設和完善情況。為了完善《自治法》配套法規,2001年修改的《自治法》 第73條規定:“國務院及其有關部門應當在職權范圍內,為實施本法分別制定行政法規、規 章 、具體措施和辦法。自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委 員會結合當地實際情況,制定實施本法的具體辦法”。《若干規定》第34條規定:“國務院 有關部門、自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市人民政府在職權范圍內,根據本規定 制定具體辦法,并將執行情況向國務院報告。”B35雖然,2005年國務院就《自治法 》實施 中的某些重要問題制定了行政法規即《若干規定》。需要強調的是,我們不能妄言《若干規 定》的實施效果好與否,但《若干規定》不是實施《自治法》完整意義上的行政法規,還有 待進一步完善。因此,制定實施完備的《自治法》實施細則,是國務院未來民族法制建設的 重要工作之一。此外,結合民族法律法規體系建設規劃,國家民委等國務院有關部門要盡快 制定、修訂實施《自治法》和《若干規定》的行政規章,進一步細化《自治法》和《若干規 定》,使其更具可操作性,更加符合民族地區的實際。《自治法》實施以來,部分轄有民族 自治地方的省出臺了實施《自治法》的地方法規、規章,遺憾的是自治區無一出臺實施《自 治法》的法規規章。民族自治地方情況千差萬別,要有效貫徹落實《自治法》,關鍵在于自 治區和轄有民族自治地方的省、直轄市能否結合自身實際出臺實施《自治法》的地方法規、 規章。國務院《若干規定》的實施,標志著《自治法》的中央配套法規日趨完善,地方制定 、修改實施《自治法》的地方法規規章的工作也進入關鍵時期。自治區和轄有自治州、自治 縣的省、直轄市和中央國家機關要從戰略的高度深刻認識制定實施《自治法》地方法規規章 的重要性,尋找利益搏弈的契合點,達成共識,盡快制定、修改實施《自治法》的地方法規 規章,使《自治法》的規定得到有效貫徹和落實,保障民族自治地方社會經濟又好又快發展 。

(三)民族自治地方要盡快制定和修訂自治法規

1弊災吻要盡快出臺實施自治條例。制定自治區自治條例是我國民族法制建設最薄 弱、最緊迫的環節。自治區自治條例是自治地方自治立法中存在問題和爭議最多的領域, 無論是制定、起草工作,還是批準過程和程序,都存在不少問題。自治區花費了大量的財力 、物力,但是,迄今為止,自治區的自治條例無一進入法定的批準程序。譬如,廣西壯族自 治區從1957年自治區還未成立就展開了自治條例的起草工作,歷時40多年,起草了19稿,始 終沒有進入審議程序B36。自治區能否出臺自治條例是我國民族法制建設面臨的一大 難題, 也是建設法治國家的一大考驗。數十年來,自治區自治條例之所以無法出臺實施,最主要的 原因是受到利益問題的困擾。如果解決不了這一問題,自治區就不可能制定出切實可行的自 治條例,即使勉強獲準通過,也發揮不了作用,成為食之無味、棄之可惜的“雞肋”。自治 區自治條例,既涉及到自治區與中央有關部門、上級政府之間的關系,又涉及到自治區內上 下、左右之間的關系,需要進行方方面面的調整,使自治區的要求與中央有關部門的法規、 政策相銜接,各方面的利益相兼容,為此,自治區和上級國家機關必須達成一致,找到共 同利益的契合點,才能出臺實施能夠有效保障自治區建設全面小康社會和構建和諧社會的自 治條例。

2弊災沃蕁⒆災蝸匾抓緊制定和修訂自治法規。沒有制定自治條例和單行條例的自治 州、自治縣還為數不少,面臨制定、修訂自治條例、單行條例的緊迫任務。大部分州縣自治 條例、單行條例制定于1985-1991年,這些法規中的大部分都沒有修訂,已不再適應社會主 義 市場經濟的要求。毫無疑問,州縣兩級自治地方正面臨修訂自治法規的高峰期。2007年8月 筆者在云南省西雙版納傣族自治州調研時,據該州人大常委會的同志介紹,該州包括自治條 例和10個單行條例都面臨修改。根據新的形勢和情況,沒有制定自治條例和單行條例的要抓 緊制定,已實施自治條例的要根據實際情況及早進行修訂。

3蓖晟貧苑律法規的變通和補充規定。在自治地方行使對法律法規的變通或補充執行 權的實踐中,存在諸如大部分法律法規沒有明確規定自治地方能否對其進行變通或補充執行 ,對法律法規的變通或補充規定的內容較單一等問題。一定要充分認識到自治地方行使變通 或補充法律法規自治權的重要性。授權法律法規要明確賦予自治地方可以進行變通或補充執 行。根據實際需要,在不違背憲法和需要變通執行的法律法規的原則下,對即使法律法規沒 有明確規定自治地方可以變通或補充執行的,自治地方要敢于創新,勇于實踐,積極主動地 對法律法規進行變通或補充執行,保障少數民族和自治地方社會經濟全面發展。

(四)加強和完善雜散居少數民族權益保障法制建設

要依法推進雜散居少數民族全面發展。隨著社會主義市場經濟體制的確立和城市化進 程的 發展,我國雜散居少數民族的生存環境、條件、經濟文化生活、宗教信仰、民族意識等都已 發 生了很大的變化,原有的《民族鄉行政工作條例》和《城市民族工作條例》均已不能完全適 應當前 市場經濟條件下雜散居少數民族發展的需要。因此,國務院要盡快修訂以上兩個條例,有關 部門尤其是雜散居少數民族事務的主管部門和各地方特別是轄有民族鄉的省、自治區、直轄 市要把雜散居少數民族的法律、行政法規進一步細化,制定具體實施辦法,使其更具針對性 和可操作性。根據2005年國家民委《民族法律法規體系建設五年規劃》的安排,國家正在制 定關于散居少數民族權益保障、少數民族特需商品管理以及少數民族喪葬管理等方面的行政 法規。筆者以為待條件成熟時,應該盡快由全國人大或人大常務委員會制定保障雜散居少數 民族權益的法律。一是在制定《雜散居少數民族權益保障法》時,把農村少數民族特別是民 族鄉少數民族和城市少數民族工作納入其規范的范疇;二是分別專門制定《民族鄉法》和《 城市少數民族權益保障法》,對雜散居少數民族的相關事務給予具體明確的規定。

(五)加強民族法制實施監督的力度

民族法實施監督機制不健全,監督乏力是我國民族法制建設急需完善的問題。總體而 言,民族法實施普遍存在監督乏力、主體不明確、走形式、方式單一、沒有 統一的標準、缺乏爭議解決機制、主體間無法協調一致等的問題。譬如,實施監督缺 位、乏力或弱化,一直被認為是民族法實施效果弱化的主要理由。又譬如,對民族法實施監 督的主體呈多元化,層次多,配合少,沒有形成一個具有核心作用的監督主體來統領全局, 如一盤散沙,很難形成合力B37。以《自治法》實施監督為例,實施20多年來,全 國人大常 委會僅對其進行一次執法檢查。此外,《自治法》由誰來負責實施?誰來監督實施?等等, 《自治法》本身沒有明確規定。對此,第一,中央和地方要高度重視民族法實施監督。各級 黨政組織,要大力加強民族法律法規的學習、宣傳、教育,使各族干部特別是各級黨政領導 干部進一步提高對民族法律法規重要性的認識;各級黨委、政府要帶頭學習貫徹、模范遵守 民族法律法規,把遵守執行民族法律法規作為自己必須履行的職責。第二,普及民族法知識 ,提高民族法律意識。第三,經常性地進行執法檢查,把民族法律法規的檢查工作納入全國 人大常委會和地方各級人大常委會的經常性工作之中,形成有效的監督機制,不僅要檢查 全國性的民族法律法規,同時也要檢查地方民族法規的實施情況。第四,民族法實施監督工 作要 注重實效,突出重點。檢查的主要目的是發現問題,解決問題。肯定民族法保障作用的 同時,要善于、敢于發現存在的問題,注重實效,突出重點,切忌走過場,搞形式 。

注釋:

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〔責任編輯:劉建平〕