我國鄉鎮行政管理體制改革研究

內容提要 自廢除人民公社制度建立鄉鎮后,我國鄉鎮體制幾經撤并鄉鎮、改革機構,未有實質性變化,存在問題亟待改革。目前研究我國鄉鎮機構改革存在著撤消論、保留論、自治論等觀點,本文則認為鄉鎮行政管理體制改革基本要求應從鄉鎮機構改革的根本方向、基本保證、必然途徑、有效方式、有力措施、必然趨勢等方面創新,努力探索區鎮合一、鎮改街、鎮管社區、社區共治、網絡化等改革模式,探索我國鄉鎮行政管理體制改革新的模式。

關鍵詞 行政管理體制 我國鄉鎮機構 改革縱橫 創新模式 公共服務型政府

〔中圖分類號〕C91282 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2009)06-0169-07

鄉鎮作為我國農村的基層行政組織,上接國家行政組織,下聯廣大農民和村民自治組織,是聯結國家和農民的橋梁與紐帶。我國鄉鎮行政管理體制改革,事關大局,至關重要。黨的十六大以來,中央先后出臺了“工業反哺農業、城市支持農村”、“多予少取放活”、“農村綜合改革”等一系列支農惠農政策,為有效解決“三農”問題,全面建設小康社會指明了方向。鄉鎮機構改革也被列入當前新農村建設和農村綜合改革的重要范疇。

一、我國鄉鎮體制之沿革及現狀

自20世紀80年代初廢除人民公社制度建立鄉鎮后,我國鄉鎮體制幾經撤并鄉鎮、改革機構,形成當今鄉鎮數量變化態勢,但仍存在一些問題,亟需加大力度深化改革。

(一)鄉鎮體制的沿革

首先,廢除人民公社建立鄉縝。1983年中共中央發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》。從此,全國各地陸續開始廢除人民公社體制,建立較為完備的鄉鎮黨委、人大、政府系統,這是我國農村改革的重要成果之一。

其次,撤并鄉鎮。2001年,民政部會同有關部門聯合下發《關于鄉鎮行政區劃調整工作的指導意見》,對全國各地的鄉鎮撤并工作進行指導。據民政部統計,截止2002年底,我國已有25個省區市基本完成了“撤并鄉鎮”工作,全國鄉鎮總數速減到39240個,比1997年減少了15%。“撤鄉并鎮”工作,在一定程度上起到了積極的推動作用。但是,許多領域還沒有實質性的進展。其主要原因:一是政府在缺乏制約的情形下,機構和人員自我膨脹;二是對農村公共服務缺乏必要的財政支撐,“農村的事情只靠農民自己辦”,導致了農民負擔日益加重。

最后,鄉鎮機構改革。2006年,國務院正式宣布徹底取消農業稅,啟動了以鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政體制改革為主要內容的農村綜合改革。2009年初,中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》,這標志著新一輪鄉鎮機構改革全面啟動。

中央提出五年內鄉鎮機構編制只減不增是必須堅守的一條底線。上級部門要大力支持基層改革,不得以機構“上下對口”干預鄉鎮機構設置和人員配備。鄉鎮政府要重點強化三方面的職能:一是為農村經濟社會發展創造環境,二是為農民提供更多公共服務;三是為農村構建和諧社會創造條件。同時,要把不應該由政府承擔的經濟活動和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織。

(二)鄉鎮狀況

鄉鎮數量變化。隨著農村改革的深入,鄉鎮數量不斷減少,街道數量明顯增加。據民政部統計,截止2005年底,我國大陸地區共有鄉鎮35473個,同比減少了4.98%;街道6152個,同比增加了5.54%。(見表1)

資料來源:民政部《2000—2006年民政事業發展統計報告》

鄉鎮分布。我國東部沿海地區、中部地區和西部地區,在鄉鎮分布、人口規模、地域面積以及管理幅度上存在很大的差距。其中東部鄉鎮地少人多,而西部鄉鎮地廣人稀,在鄉鎮規模和管理方式上也存在很大的差異。(見表2)因此,對鄉鎮機構的撤并和改革,亦應根據各地的實際情況,因地制宜地開展。

資料來源:民政部《2005年民政事業發展統計報告》

鄉鎮現狀。鄉鎮體制建立以來,由于其機構設置和人員編制至今沒有法律規范,存在很大的隨意性,導致機構和人員數量過度膨脹。目前,我國鄉鎮政府仍然實行“條塊結合”的管理體制,縣、市下派部門(“條條”)與鄉鎮政府(“塊塊”)共同治理鄉村,形成了“六大班子、七站八所”(注:人們習慣地將鄉鎮黨委、人大、政府、紀檢、武裝部及政協組織稱為“六大班子”,土管所、派出所、計生站、財政所、工商所等20多個鄉鎮機構統稱為“七站八所”。)的管理體系。據權威機構分析,我國政府機構超編人數的85%集中在縣(市)鄉(鎮)兩級,其中又以鄉鎮超編現象最為嚴重。據推測,我國鄉鎮層次由財政供養的人員保守估計有1100萬人以上。(注:重慶市統籌城鄉綜合配套改革辦公室編印:《重慶建設全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區調研報告》(未刊稿),第5-47頁。)甚至也有學者推測,大約有1400—1600萬人之多。因此,鄉鎮機構已到了“非改革、非撤并”不可的地步。

(三)鄉鎮機構存在的主要問題

縱觀我國鄉鎮機構,主要存在以下一些問題:

其一,發展規劃與政策指導不夠科學合理。各級政府對鄉鎮的發展政策、規劃布局、機構職能等方面缺乏宏觀調控和綜合協調,致使許多鄉鎮各自為政、盲目發展,機構臃腫、人浮于事,資源難以整合,要素難以集聚,影響了我國城鎮化和城市化的發展進程,導致城鄉、產業、地區、市場、經濟社會發展及公共設施建設的多種失衡。

其二,組織體制與機構設置不夠規范整合。目前鄉鎮機構設置基本上套用或照搬縣級機構模式,十分強調上下對口,“麻雀雖小、五臟俱全”。一是鄉鎮組織體制“黨、政、經”高度一體,政府權力過分集中;二是機構設置繁雜過細,與鄉鎮組織體制不相符合,逐漸形成了鄉鎮組織體制的一體化和機構設置的繁雜化。近幾年來雖然搞起了鄉鎮合并,意在精簡機構,提高辦事效率、降低行政成本,但許多領域并沒有實質性的進展。根據筆者對成渝地區的調查,鄉鎮總數雖然是減少了,但那些鄉鎮干部并沒有下崗分流而是一個不少地合并到了新的鄉鎮里,照樣吃著財政飯。這樣一來,鄉鎮合并的唯一成果就是那些看上去很氣派的辦公場所被閑置,一些正在發育的小集鎮趨于流產,而干部下鄉的路程更遠了、更不方便了,于是下鄉的次數也就相應地減少了。由于吃財政飯的隊伍沒有消腫,行政支出也完全沒有得到壓縮,在不少地區,新增財政收入約80%以上用于人員經費,政府財政成了典型的“吃飯財政”。尤其是對很多不發達地區來說,財政上的困難更使得地方政府走入了一個兩難境地。一方面,如果要搞活當地經濟,就需要對公共設施進行投資,以減輕當地經濟主體的負擔;另一方面,各地財政剛性支出迫使地方財政必須不斷擴大或維持財政收入,結果當地經濟主體的稅負不減反增。(注:楊順湘:《川渝合作與發展戰略研究》,人民日報出版社,2006年,第137頁。)

其三,行政權力與責任義務沒有明確法定。“條塊分割、多頭管理”的鄉鎮體制,導致許多問題條上“管得著、看不見”,而塊上“看得見、管不了”,凡是有行政執法職能的工商、國土、公安、稅務、金融、技術監督、綜合執法等有實權的部門都進入垂直系統;而教育、三農、社會保障等需要花錢的部門則歸于地方,利益向上,責任向下,逐步形成了鄉鎮權力的有限和責任義務的無限。

其四,職能范圍與資金保障不夠匹配穩定。大部分鄉鎮承擔了該由上級政府承擔的事務。如教育、優撫、民兵、計生、公路、水利等。在與上一級政府合作提供公共品和服務時,鄉鎮財政承擔的份額較大,資金嚴重不足,不能滿足轄區內居民的需求,其直接后果就是基礎設施建設和公益事業發展缺乏充足、穩定的資金來源,導致交通、水電、地下管網、垃圾處理等嚴重滯后于城市化的發展,資源浪費,環境污染,生態失衡。

另外,農業稅的取消,雖然減輕了農民的負擔,但也影響了鄉鎮財政收入,尤其是對中西部地區的鄉鎮,影響更大。

二、深化我國鄉鎮機構改革之研析

針對我國鄉鎮行政管理體制存在的普遍問題,按照中央的要求,深入研究我國鄉鎮機構改革,積極推進以鄉鎮機構改革為重點的農村綜合改革,把深化鄉鎮機構改革作為解決農村一系列深層次矛盾的關鍵環節。

(一)研究我國鄉鎮機構改革的主要觀點概覽

綜述目前研究我國鄉鎮機構改革的觀點,主要呈現“三論”:

——撤消論。其基本理論觀點是:鄉鎮沒有能力建立一級完全政府,鄉級政府已成為當前農村許多問題的始作俑者;鄉級政府已沒有多少職能,撤銷鄉級政府的收益大于成本,撤銷鄉級政府不會影響農村的管理。

——保留論。其主要表現為下列三種情況:一是建鄉公所,作為縣級政府的派出機構。其基本理論觀點是:鄉鎮一級作為政府沒有存在的必要,應改鄉鎮政府為鄉公所;鄉公所不是一級政權,也沒有獨立的財政權,而是縣級政府為解決行政事務在鄉鎮一級設置的派出機構。二是撤鄉并鎮,精簡機構。其基本理論觀點是:有利于調配鄉鎮資源,集中財力人力,發展區域經濟;有利于發展大產業,增強鄉鎮綜合經濟實力;有利于減少和控制鄉鎮領導和干部職數。三是保留鄉鎮,徹底改革。其基本理論觀點是:鄉鎮改革不是削弱而是加強鄉鎮,要明確新的職能,“以鎮帶村”、“以工補農”,為農村提供高效的公共服務;鄉鎮政府要承擔起統籌鄉村規劃、建設、管理職能;要建立提供高效服務的體制和機制,改良農村微觀組織形式,降低服務成本,改進資源配置方式、途徑,將權力配置變為法律配置。

——自治論。其基本理論觀點是:鄉鎮機構改革歸根到底還是要走民主自治的道路。一是取消村級管理層次,將村委會和村支部所承擔的經濟職能轉移到民間經濟組織,所承擔的公共管理職能轉移到鄉鎮管理機構;二是適當縮小鄉鎮規模,在鄉鎮社區實行“民主選舉、議政合一”。鄉鎮領導不搞行政終身制,選上即官,選下即民。

當然,對鄉鎮機構改革的研究始終還在繼續,許多觀點有利有弊,不一一列舉。

(二)筆者關于深化我國鄉鎮機構改革的主要觀點示覽

筆者對進一步深化我國鄉鎮機構改革堅持施行以下“七論”:

論點之一:轉變職能,精兵簡政,是鄉鎮機構改革的根本方向。鄉鎮政府應著重強化為農村經濟社會發展創造環境、為農民提供更多公共服務、為農村構建和諧社會創造條件三個方面的職能。為此,鄉鎮機構改革要有長遠規劃和近期目標。近期目標就是精簡機構數量、有效杜絕人員膨脹,切實轉變政府職能,加強社會管理和公共服務;長遠目標就是把各級政府逐步建立為責任政府、公共政府、服務政府、法治政府、效能政府。

論點之二:降低政府運行成本,有效控制監督財權,是鄉鎮機構改革的基本保證。鄉鎮規模必須堅持與農民的供養能力和財政的承受能力相適應,科學合理地確定鄉鎮機構設置和人員編制,該減的減,該并的并,絕不應該簡單地強求上下對口。另外,還要有效控制鄉鎮財權,從源頭上杜絕機構人員隨心膨脹的基礎條件,特別是加強鄉鎮支出預算的約束力。同時,財政預算與支出透明也是改革的重點,自覺接受上級政府、同級人大、人民代表和群眾的監督是公開透明的保證。

論點之三:科學規劃、合理布局、撤并鄉鎮,是鄉鎮機構改革的必然途徑。從各地的實踐經驗來看,應當在科學規劃和合理布局基礎上,撤并一些管轄范圍較小而機構設置沒有多大差別的鄉鎮,從總量上減少鄉鎮及其工作人員。但由于我國地域遼闊,經濟社會和管理幅度差異巨大,為此應根據各地實際情況,因地制宜地開展。

論點之四:改革人事制度,引入競爭激勵機制,是增強干部工作積極性和提高鄉鎮干部管理水平的有效方式。改革鄉鎮干部人事制度,就是要下放人事權,按照“公開、公平、競爭、擇優”的原則,打破地域界限,面向社會公開選聘鄉鎮機關干部,推行干部聘任制,打破鄉鎮干部人事制度的鐵飯碗;加強干部績效考核,制訂科學的考核方法和量化標準,廢除干部終生制,建立鄉鎮干部能上能下的機制,充分調動干部主動性、創造性和積極性。

論點之五:加強權力制度制衡、民主監督,實行政務公開透明,使各項權力在陽光下運行,是監督鄉鎮領導和干部依法行政的有力措施。任何公共權力如果得不到有效的制約和監督,都可能蛻變為少數人牟取私利的工具,滋生腐敗。要加強權力制衡,健全民主監督和干部自律制度,實行政務公開,使鄉鎮一切權力和事務為廣大農民群眾所了解,從而使鄉鎮行為置于人民群眾的監督之下,讓鄉鎮干部做得清清白白,讓農民群眾看得明明白白。

論點之六:加強社會管理和公共服務,造福于民,是鄉鎮領導和干部的最終要求。按照公共財政的要求框定政府職責,讓鄉鎮政府從生產經營活動中退出,從根本上削除鄉鎮政府包攬過多、干預過多的格局。使鄉鎮干部集中精力為廣大農民提供更多公共服務,提供更多的行政、科技、教育、醫療、衛生、體育、文化、娛樂等基本公共產品。(注:蔡肪,程顯煜:《城鄉一體化》,四川人民出版社,2008年,第103頁。)

論點之七:強化民主政治和社區管理服務,是農村向城鎮化發展的必然趨勢。隨著改革開放不斷深入,經濟社會迅猛發展,民主政治進程加快,率先推進城市化將成為我國東部沿海發達地區的必然趨勢,農民要求經濟與社會協調協同發展的訴求愈發強烈,培育建立社區事務共商、共議、共決的自治性社區組織將成為發展方向。這既有利于轉變政府職能,又有利于密切政府與群眾的聯系,更有利于發揮社會力量的紐帶作用。應扎實推進社區建設,完善綜合服務功能,健全基層黨組織領導的社區民主管理和村民自治制度,努力把社區建設成為服務完善、管理有序、文明祥和的社會生活共同體。

三、創新鄉鎮機構改革模式之我說

鄉鎮機構改革,涉及中國34600多個鄉鎮,所有鄉鎮既要“切一刀”搞改革,又不搞改革“一刀切”,不能只搞一個模式。筆者認為,施行深化我國鄉鎮機構改革上列“七論”,應積極探索“區鎮合一、鎮管社區、社區共治”的新型行政管理體制,實施以城帶鄉、以工促農、城鄉統籌、城郊互動、協調發展的一體化戰略,開拓我國鄉鎮行政管理體制改革一種全新的模式。

“區鎮合一”整合模式。按統籌城鄉一體發展要求,有條件的“新區”,可參照上海浦東新區設置功能區,并與鎮合署辦公(一套班子兩塊牌子),對所轄區域內的經濟社會發展進行統一規劃、統籌管理,充分發揮功能區(鎮)在規劃、土地、財力等方面的統籌協調優勢。區鎮整合的功能區(鎮)內設機構整合為辦公室、黨群工作處、經濟發展處、計劃財務處、規劃建設和環境管理處等處室,核定機關公務員編制數;事業單位可設財經事務中心、文廣服務中心、社會保障中心、社區服務中心、城鎮建設管理中心、農貿服務中心、社區事務受理服務中心等。由此形成功能區(行政組織)——社區委員會(行政自治組織)——村(居)委員會(自治組織)的“過渡”行政管理體制(見圖Ⅰ)。同時,在實際運行中,應當謹防自治性的社區委員會體制重新回歸行政和政府系列的趨勢(見圖Ⅱ)。功能區的社區委員會由社區黨委和有關單位(或有關方面)協商推薦,經社區代表大會民主選舉產生,任期與社區代表大會同步;社區委員會應從組織機構、職能以及運行方式上淡出行政成份,使其完全成為“共商、共議、共決”的自治組織。

“鎮改街”改革模式。“鎮改街”這一行政區劃的調整,不是單純意義上的更名,它有利于提升中心城區功能,拓寬城市發展空間,增強輻射帶動能力,加快城市化進程。具體措施是:撤鎮設立街道辦事處,各街道辦事處為區縣政府派出機構,管轄范圍為各鎮原來的行政區域,辦公場所為各鎮原辦公地;原鎮工作人員可以分流至區縣政府或所屬社區,妥善處理好人大代表資格的終結工作;進行鎮、街整合,做大做強街道,弱化街道的行政色彩,突出街道的服務功能。

“鎮管社區”管理模式。在撤鎮基礎上,設社區委員會,下設行政事務專業工作委員會、社會事務專業工作委員會和村(居)委事務專業工作委員會。社區體制實行“編制在上、人員下派”的管理模式,根據“管理、服務、協調、監督”的職能定位,將地區性、公益性、群眾性、社會性事項轉移到社區,做實做強社區,充分發揮社區管理體制優越性,推動政府職能向公共服務和社會管理轉變。促使鄉鎮干部從“老爺”、“當官”向“服務員”、“服務”轉變。而社區委員會的性質,亦應逐步由政府主導→政府指導→政府參與的自治性群眾組織過渡,最終實現完全自治。(注:楊順湘:《正確認識和處理統籌城鄉發展的政府主導與市場基礎的相互關系》,《探索》2009年第3期,第73-76頁。)當然,這需要有較長時間的探索與實踐。同時,在實際運行中,應當謹防自治性的社區委員會體制重新回歸行政和政府系列的趨勢。

“社區共治”治理模式。社區是推進基層民主政治建設的重要平臺。通過社區委員會改革基層管理權力空間(行政區與社區)資源的再分配,形成政府、市場、社區組織之間良性互動和合作關系,真正培育社區的自治功能,在社區形成合作共事的互動平臺,建立科學的社區管理結構體系。設立的“社區委員會”應有別于我國大部分地區定位在居(村)委會層面,歸屬城區街道、農村鄉鎮管轄的“社區”,它不是政府的派出機關,而是由轄區內各企事業單位和社會團體及知名人士代表等聯合組成,并通過選舉產生,定位在“社區共治平臺”,是社區建設和管理的共治載體。涉及地區性、群眾性、社會性和公益性的重大社區事務,不再全由政府包攬,社區居民才是社區各項活動、各項事務、各項決策的主角。其管理方式主要是:建立上下對口的社區建設聯席會議制度;選配素質高、能力強的干部充實到社區,加強對社區黨委和社區委員會人員的配置;積極培育社團、民非組織和各類專業社會工作隊伍,培育承接購買服務的社會力量,逐步形成政府和社會的

良性互動;探索建立社區共商、共決、共治的民主決策機制,充分發揮社區委員會和基層自治組織在協調資源、化解矛盾、排憂解難中的作用。

“網絡化”服務模式。實行“網絡化”的社區管理與服務體制,建立健全“一級政府(區縣政府)”、兩級管理(鎮政府和村〈居〉委會)、三級網絡(鎮政府和社區委員會及村〈居〉委會)的管理體制,把城市管理┥縝的先進理念引入農村,實現城市管理的信息化、科學化,優化城市管理流程,提高城市管理水平和效率。在社區分別建立健全以社區事務受理中心、衛生醫療服務中心、文化娛樂活動中心為主要內容的公共服務平臺,提高服務水平。重點解決群眾最直接、最關心、最現實的利益問題,切實解決城郊地區廣大農民“辦事難、上學難、就業難、就醫難”的問題,讓居住在農村地區的廣大農民享有與城市市民同樣的公共資源,共享改革開放的豐碩成果。

農民是社會主義新農村建設的主力軍和基層政府執政的基礎,鄉鎮機構改革應樹立“發展為了人民,發展依靠人民,發展成果由人民共享”的執政理念,使鄉鎮政府應盡快實現從“領導農民”向“服務農民”的執政理念的轉變,真正把“服務農民、相信并依靠農民”作為執政為民的重要途徑,完善農村公共產品及公用事業管理體制,建立公共服務型政府,為“三農”提供更多更高質量的服務,適應社會主義新農村戰略和構建社會主義和諧社會的基本要求

作者單位:中共重慶市委黨校

責任編輯:曹 英