鄭永年：重塑縣政

汪　偉

縣和中央政府之間沒有關系，產生了很多惡果，如果縣繼續邊緣化，問題會越來越嚴重。它們治理得如何，關系到民眾對國家和中央政權的認同。

編者按：“鄧玉嬌案”帶來的思考是多方面的。新加坡國立大學東亞研究中心主任鄭永年教授反思了中國基層治理的缺陷，上海師范大學蕭功秦教授解讀了互聯網技術的政治影響及其在構建公民社會時可能發揮的作用。在政治學者看來，“鄧玉嬌案”的意義遠遠超出了鄧玉嬌本人與巴東縣，而蘊含著轉型期中國的許多時代秘密。

“鄧玉嬌案”中最讓我們擔心的不是一個女孩與官員的對抗，而是更普遍的官與民、錢與民之間的沖突。這個案子中，我們可以看到，錢和官是一體的，而應該由政府保證的公平和正義，有一個艱難的尋求過程。

為什么中國有些地方的基層社會竟然會陷入這樣的局面？我認為主要的原因有兩個，一是社會解體，二是縣政的衰敗。

20多年來，中國最醒目的一個現象是社會解體。傳統的中國社會，縣以下是自治的，由鄉村紳士凝聚起一個共同體，有經濟、社會和自衛的功能，這種形式持續了幾千年，不能說沒有效率。1949年以后，這種自然的、自治的共同體被打破了，家族在鄉村的影響力被取消了，轉而用人民公社這種行政建制的地方共同體來重建共同體。改革開放之后，這個共同體也解體了。解體的原因之一是因為人口流動了，農村的衰敗是不可避免的事情，在全世界范圍內都是如此，農村的衰敗是現代化的一部分。但根據西方的經驗，在這種不可避免的衰敗發生的同時，國家應該花力氣來重建共同體。二元體制下的共同體崩潰了，就要用公民來重建共同體。工業化和城市化帶來了人口流動，國家保證你只要有公民權，就能得到政府提供的社會保障和各種服務，以及社會上的各種NGO組織提供的幫助。但事實是，這20年來流出農村的農民并沒有得到“保護”，政府甚至不容許他們組織起來。我認為，現在的中國的危險在于權力和資本走到了一起，比單純的資本的力量要大很多，這是一種資本極權主義。在政治極權主義時代實行的是計劃經濟，政府和國民之間有一種隱性契約，只給你很低的工資，但是也要提供給你一套保障和福利制度，雖然這種保障也只是低水平的。但在資本極權主義的情形下，沒有任何契約關系。這個社會里，個體都是原子化的、沒有組織的，一旦發生沖突，就只能訴諸暴力。這是非常危險的現象。而有些地方縣政的衰敗更加劇了這種危險。

在過去的幾千年中，縣是中國傳統政治中最基本、最重要的治理單位，1949年以后也不例外。但80年代開始進行干部任免制度改革以來，干部選拔制度從黨內任命、下管兩級，中組部管到省級和地市級，改成下管一級，基層官員只需要對他上一級的領導負責，不需要對中央政府負責，這樣，縣這個中國最重要的地方治理單位，在政權系統里就被邊緣化了，縣級官員的行為和中央政府的意圖就容易發生沖突。在形容歐洲封建制度的時候，有一句話叫“我的主人的主人不是我的主人”，現在中國典型地表現出這個現象，縣級政權和中央政權失去了直接聯系。

縣和中央政府之間沒有關系，產生了很多惡果，如果縣繼續邊緣化，問題會越來越嚴重。中國的縣很大，比很多小國家的地域還要大。它們治理得如何，關系到民眾對國家和中央政權的認同。

我認為，中國政府應該明確將縣作為中國政治結構中最重要的層面，而一定程度地虛化省的地位，這就是所謂“虛省實縣”。為了使省虛化，可以考慮設立更多的直轄市制度；為了使縣實起來，要讓縣級政府與民眾建立起有機聯系，對人大制度做根本的變革，實現縣人大代表直選，讓他們代表民眾來監督官員。至于行政官員的產生，則可以試行選拔與選舉結合的方法：也即在黨內選拔出若干縣長候選人，再由公眾從中選舉縣長人選。這個制度的前提是選拔必須是黨內用民主方式選拔，不能由個別人說了算。

在設計縣一級的政治制度的時候，建議考慮黨政合一。由選拔和選舉所產生的縣長，中央政府應該有個像黃埔軍校那樣的機構，不斷地培訓他們，讓他們和中央政府建立起直接的聯系。

縣政的改革，其意義將遠遠超出縣的范圍。在中國的政治改革政區序列中，中央和省一級的改革非常困難，鄉鎮一級改革的重要程度有限。因此我認為，中國政治改革的唯一辦法是從改革縣政做起。■