創新財政審計理念 建立審計問責制度

曹西榮

一、監督公共財政是國家審計機關最基本的職責

1995年1月1日施行的《中華人民共和國審計法》明確規定了審計機關對本級政府預算執行審計和對下級政府決算進行審計的職責。1995年李鵬總理簽署了國務院第181號令,頒布了《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》。2002年,李金華審計長指出“實行預算執行審計,是一項適應建立中國特色社會主義市場經濟體制要求的、并與國際慣例相銜接的審計制度,是法律賦予審計機關的基本職責,也是國家審計的永恒主題”。

二、財政審計的變化

(一)對全部財政資金的審計。財政審計以財政綜合預算為主線,以部門預算為基礎,以政府采購和國庫集中收付為關鍵環節,有選擇、有重點地向績效審計延伸,通過揭示財稅執法和預算執行、管理活動中存在的不合法、不真實、不規范、不合理的問題,促進公共財政框架體系和財稅管理的完善,提高預算的法律約束力和資源配置效率

(二)對財政資金的績效審計。財政資金績效審計,要審查是否以一定的財政資源耗費提供最大限度的社會公共事務,要評價財政支出在保障國民經濟和社會發展中作用的發揮情況和程度,要評價各部門使用財政資金的效果,要評價財政資金的各項管理控制制度的健全有效性,要評價財政資金管理者和有關責任人履行法定責任的情況。

(三)對政策執行情況的審計。財政預算是國家有計劃地參與社會產品和國民收入分配的重要形式和工具,規定著政府活動的范圍和方向,制約著經濟發展的規模和速度,具有極強的政策性。國家審計不僅僅要著眼于查處財政預算收支中的違規違紀問題,更要著眼于地方政府、財稅部門執行國家既定的大政方針、財政經濟政策的情況。重點是監督地方政府及財政部門認真貫徹執行國家的財政方針、政策情況,正確處理地方利益與國家利益的關系、局部利益與全局利益的關系,保證國家統一政令的暢通。

(四)審計方式方法做到“三個結合”。一是傳統審計技術與現代審計技術結合。在沿用手工技術審查預算賬目資料的同時,更注重研究和不斷開發預算審計的計算機軟件。二是“上審下”、“同級審”結合。上級審計機關對下級政府的財政審計與下級審計機關對本級政府預算執行審計統籌規劃、相互銜接,劃定各自的重點范圍,形成一個有機整體,有利于由下到上、從微觀到宏觀揭露和分析預算管理中的深層次問題,從而確保財政審計的完整性。三是探索決算審計與縣長經濟責任審計的結合。財政決算審計是縣長經濟責任審計的基礎,而縣長經濟責任審計是財政決算審計結果的體現,是財政決算審計的深化。財政決算審計與縣長經濟責任審計相結合,圍繞財政性資金的收支管用運營情況,在財政決算審計的基礎上來評價分析縣長的經濟責任和管理能力,實現審計資源的共享。

三、財政資金審計問責制的必要性

(一)有法可依。1、《預算法》。我國現行《預算法》規定了預算執行的程序、實施細則的同時,還針對財政違法行為的行為人進行責任追究,其中第十章“法律責任”對違反預算法責任作了規定。不足之處是,對責任人的處理、處罰比較原則,沒有做出具體細化。2、《財政違法行為處罰處分條例》。2004年國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》(國務院令第427號),對于違反預算法的相關法律責任做出了一些具體的規定,為問責的實施做了立法。

(二)執法必嚴。履行監督職責,關鍵是監督要有深度,有力度,要嚴肅法紀政紀。審計的作用不僅僅是經濟領域的查錯糾弊,保證財政資金安全、科學、高效的運行,更重要的是促進、規范各級領導理財行為。

(三)違法必究。2007年7月4日國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,研究部署對2006年度中央預算執行審計查出問題的整改工作時強調,各有關部門和單位必須按照全國人大常委會的要求和審計署依法下達的審計決定,切實做好整改工作,并對相關責任人做出嚴肅處理。對審計發現的違法違規資金問題一定要堅決糾正,該上繳財政的要上繳,該歸還原資金渠道的要歸還,該追究責任的要追究。有責不問,勢必禁而不止。審計機關要負起這個責任,促進財政資金審計問責制度的建設。

四、進一步深化財政資金審計問責的思考

(一)修改《預算法》,增強法律約束力。現行《預算法》對法律責任的規定較少。1994年的這部法律雖然是我國目前為數不多的財政基本法,但它在性質上更接近一部程序法,而非實體法。其中大量的篇幅是有關預算編制的基本程序,而對于預算的管理、內容、調整、審查等實體性標準規定得過于簡單和粗略,缺乏對于政府財政收支權力的實體性控制。它沒有能夠很好的處理實體權力和應當承擔的職責之間的比例關系,因此也不可能對于實體責任有清晰的規定,體現不出責、權、利三者的統一和區分。

(二)補充人大專業預算審查人員,加強人大監督。從各國議會的主要權力來講,一個是立法,一個是管錢。預算審查權力,美國議會有,中國人大也是有的。但是審查預算的能力,中國議會和美國國會相比相差較大。美國國會兩院是535人,美國國會設有國會預算辦,有充分的時間由專業的預算審查人員監督年度預算的執行,審核預算編制的合理性、合法性和科學性。我國全國人民代表將近3000人,這些代表不是專職的,他們都是兼職代表,會期一般在十天左右。而財政預算本身是非常復雜,非常專業的領域,所以要讓代表們再花更多的時間,讓他們對這個預算進行充分的審議,是有困難的。建議我國能夠借鑒美國國會較為成功的做法,嘗試設立服務于人大的政府外部審計機構或在人大財經委內部增設預算審計組,補充人大專業預算審查人員,進行日常財政預算執行的監督和年度預算的編審把關,使人大切實履行對政府預算的審批、監督職責。

(三)用好審計公告,加強媒體監督。我國老的審計模式,審計是以違紀資金收繳為主要目的,對被審計單位違紀問題的處理主要手段是收繳和罰款,被審單位也習慣于“收繳平事”,時間久了,就會出現“審計疲勞”,被審單位為了局部利益,使問題長期存在,“屢查屢犯”。近年來,隨著審計公告的逐步推廣,增強了社會監督效應。建議加大審計公告覆蓋面,擴大媒體監督效應。

(作者單位:寶雞市審計局)