地方政府融資平臺貸款應予以規范

鄧啟峰 陳太玉 黃 輝

摘要:地方政府融資平臺貸款能夠“集中力量辦大事”,有力的推動了各地城市化建設步伐,特別是在當前為保增長、擴內需、促穩定及應對國際金融危機等方面發揮了重要作用。但地方政府融資平臺貸款的無序迅猛增長,也潛伏著不小的風險,應予以規范。本文在認真分析地方政府投融資平臺貸款潛在的風險的基礎上,提出相關建議。

關鍵詞:融資平臺;貸款;系統性風險

中圖分類號:F830.5文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)32—0049—02

地方政府投融資平臺是指地方政府為了融資用于城市基礎設施的投資建設,所組建的城市建設投資公司、城建開發公司、城建資產經營公司等各種不同類型的公司。截至2009年10月,全國有8000家以上的地方政府投融資平臺,其中70%以上為縣區級平臺公司。2008年初,全國各級地方政府的投融資平臺的負債總計為1萬多億元,到2009年,銀行貸款余額近6萬億元。

地方政府融資平臺貸款是地方政府在長期內進行資源配置的重要手段,能夠“集中力量辦大事”,在很大程度上緩解了地方政府財力不足、建設資金短缺的發展的“瓶頸”問題,有力的推動了各地城市化建設步伐,特別是在當前為保增長、擴內需、促穩定及應對國際金融危機等方面發揮了重要作用。但地方政府融資平臺貸款的無序迅猛增長,也潛伏著不小的風險,應予以規范。

一、基本情況

地方政府設立并主管,經政府授權并以政府信用做為償債來源或提供擔保,按照政府意志對外融資的企事業單位(有時甚至是政府機構本身)都可以稱之為地方政府融資平臺。在以政府投資為主的擴內需、保增長一攬子投資計劃的刺激和帶動下,各類地方政府融資平臺以前所未有的速度和規模迅速發展,成為信貸融資和債券融資的主力軍。在信貸市場上,各類城投公司競相成為銀行激烈追逐的重點優質客戶,巨額的信貸投放量迅速彌補了傳統工商企業有效信貸需求不足的缺口,國有商業銀行已超越政策性銀行成為地方政府融資平臺最主要的資金提供者;在債券市場上,各種城投公司債發行涵蓋了企業債、公司債、中期票據和短期融資券等所有長、中、短期的債券品種。

地方政府融資平臺融資十分必要。第一,從融資用途來看,地方政府融資平臺代表政府提供公共產品和準公共產品,以解決“市場失靈”,或者說化解和承擔公共風險,以財政資金作為還款來源,本就是政府不容推卸的責任和義務,作為一種制度安排無可厚非。第二,從償債來源來看,盡管修建基礎設施和社會公益項目所形成的都是非經營性資產,在融資平臺內部無法形成償債來源。但是地方市政設施和投資環境改善后,周邊土地的增值收入和招商引資帶來的地方財政增收可以作為償債來源,也就是說政府融資參與的是地方經濟總量和財政收入的資金循環,是“體外循環”。盡管此類融資平臺的債務構成了地方財政未來的支出壓力,但這是“陽光下的債務”,是直接和顯性的政府負債,并非地方政府的或有負債或隱性負債,相對透明和便于控制。第三,全球金融危機爆發以后,地方政府融資平臺在“保增長、調結構、促改革、惠民生”的一攬子經濟刺激政策中也發揮了十分重要的作用。在高速信貸投放的主體中,地方政府的投融資平臺是最為活躍和最為引人注目,地方投融資平臺通過大規模貸款推動城市化建設,迅速啟動內需和扭轉經濟過快下滑趨勢,其積極作用應當肯定。

二、潛在的風險

雖然地方政府融資平臺已經發揮了明顯的積極作用,但其 “遍地開花”和“井噴”式爆發毫無疑問也帶來了許多風險隱患。

(一)第一還款來源缺乏,主要依靠地方土地收入還款

各類政府融資平臺公司,其實往往都由政府籌劃、組建設立并直接或間接出資,主要負責人由政府或相關部門領導兼任,受政府委托從事開發、建設等任務,名為獨立法人,實為政府附屬單位。不僅主要負責人由政府或相關部門領導擔任,其融資的基礎也是政府信用。當前,政府融資平臺公司的很多建設項目本身并不產生效益,沒有可靠的第一還款來源,依賴地方政府其他收入償還貸款。其中,土地出讓收益是最主要的還款來源。

而土地出讓收益主要看房地產市場,一旦房地產市場蕭條,地方政府以“土地財政”為主的預算外收入就會大幅縮水。以北京市為例,據報道,2008年北京市政府土地拍賣籌資500億元,約占當年市財政總收人的27%(不包括議價方式出售的土地收入金額)。2009年一季度,開發商購地量同比下滑86%,政府土地拍賣收入降至僅為47億元。在這種情況下,以土地為抵押或以土地出讓收入為主要還款來源的政府融資平臺公司貸款的第二還款來源不穩定。加之受經濟下行影響,地方財力下降且支出增加,政府項目信用風險增加。

(二)資金運用不透明,多頭貸款和挪用貸款的風險突出

雖然融資平臺是借款主體,但其往往不是用款的主體,貸款資金運用很不透明,主要存在兩種風險:

一是利用一個項目向多家銀行融資,套取信貸資金。據報道,蘇南某市的一個園林環境整治建設項目,計劃總投資約8億元,其中有近3億元自籌。該公司2009年上半年在向某城商行分行申請到5億元項目貸款的同時,又以同一項目向當地另一股份制銀行分支機構申請到2億元流動資金貸款,建設資金基本依賴銀行,項目資本金有名無實。

二是改變約定用途,挪用信貸資金。地方政府融資平臺所承貸的資金通過劃轉至財政專戶或關聯企業后,實際的用途與借款申請的用途可能出現差異,有的可能當成了項目資本金,有的甚至成了另一融資平臺公司的注冊資本等等,銀行難以監測資金流向。據報道,某市公共交通總公司2009年年初向某城商行分行申請2000萬元貸款,約定用途為購車。貸款資金到賬后,借款人分別向其母公司某市城建國有資產控股(集團)有限責任公司轉賬近千萬元;并且分別向當地石油公司支付上百萬元油款。

地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸資金,形成多頭舉債,而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況根本不清楚,甚至地方政府對自己的融資平臺的負債情況都不清楚,一旦投融資平臺的項目投資收益不能覆蓋成本,這些“隱性債務”就必然顯性化,給地方政府的財政造成巨大壓力,甚至最后不得不由中央財政和商業銀行買單。

(三)縣級政府財政和土地收入微薄,融資平臺風險突出

地方政府建融資平臺的層級也逐步向下移動,起初由省級政府設立融資平臺,隨后,市(地)級、縣(市)級都設立了自己的融資平臺,甚至集鎮、鄉村也設立了融資平臺。從實際情況來看,受政府財力的限制,政府融資平臺的層級越低,其運作越不規范,潛在風險也越大。據報道,縣級政府融資平臺貸款比例較大,在全部融資貸款平臺中的比例接近30%。這些縣級政府財政屬于“吃飯財政”,土地收入也很難得到保障,一旦縣級政府融資平臺資金鏈出現問題,將不可避免出現巨額銀行不良貸款。四大國有銀行在改制前的不良貸款中,有很大一部分就是來自縣域分支機構。

(四)地方政府融資平臺貸款的非理性擴張,加大了金融體系的系統性風險

據報道,部分銀行占政府融資平臺貸款占到各項貸款比重高達40%。審批授信的額度更大,有的甚至已經超過當前各項貸款的總和。在這種情況下,地方政府融資平臺的貸款風險就已經成為金融體系的系統性風險。一旦地方政府融資平臺貸款出現問題,部分銀行不可避免出現流動性問題,影響金融穩定和社會穩定。同時,在“銀政合作”之下,地方政府直接參與低成本資金市場競爭,對民間投資形成擠出效應。這也應該是當前我國應對國際金融危機沖擊中民間投資遲遲未能啟動的重要原因。

二、相關建議

1.從銀行方面來講,要盡可能采用銀團貸款方式。地方政府融資平臺融資的金額一般都比較大,由一家銀行單獨貸款,不僅要受到資本金比率的制約,還要受到貸款集中度風險的考驗,又會受到信息不對稱的影響。采用銀團貸款方式,可以降低單家銀行的貸款額度,避免貸款集中度風險,同時參貸銀行從不同渠道可以獲得更多的信息,可以通過設定貸款的前提條件或要求控制住風險。

2.在中國銀監會正式發布《固定資產貸款管理暫行辦法》與《項目融資業務指引》的基礎上,銀行應當推進更為審慎的對地方政府融資的風險管理舉措。銀行在掌控風險方面應重點關注地方政府融資平臺的信用等級、是否存在多頭舉債、有無實際可行的擔保以及項目本身的收益如何等諸多方面。對于政府融資平臺類客戶,銀行應該選擇那些信息透明度較高、還款來源有保證、授信額度可控的平臺公司,力爭將其信貸風險限制在可控范圍之內。同時對政府融資平臺貸款實行比例管理,試行地方財政負債邊界模型測算,搞好限額管理。而且要針對不同類型項目采取不同的管控模式,進一步規范流程,加強貸后管理。

3.提高地方政府融資平臺的透明度。首先,地方政府融資平臺貸款要及時納入人民銀行征信系統,確保銀行等相關利益主體了解信貸主體的實際貸款情況。其次,推動當前地方政府通過融資平臺所形成的隱形負債向及時公開披露的合規的顯性負債轉變,改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。

4.地方政府融資平臺自身須借鑒先進的經驗,結合本地實際情況,建立起與自身實際情況相適應的運作和操作程序,從流程上和制度上規范地方政府融資平臺。同時,建立完善的信息披露機制,讓銀行以及政府等相關機構了解其真實的資金流和經營運作情況,增強其經營管理的透明性和抵御抗擊風險的能力,充分發揮政府及其他利益相關者對地方政府融資平臺的監督和約束作用。

5.推動地方政府融資平臺融資行為的市場化,積極拓展其他融資渠道。地方政府債券和資產證券化都是地方政府市場化融資可以參考的模式。此外,地方政府融資平臺還可以通過信托方式、股權融資方式、產權交易方式等多渠道募集資金。上述舉措,不僅能最大限度地降低政府融資平臺風險,而且往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴格的自我約束,促進了項目投融資行為的規范化。

參考文獻:

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[3]唐君燕.政府融資平臺貸款6萬億,地方金融風險積聚[N].華夏時報,2009-11-20.

(責任編輯/石銀)