日本電子政府初探——立足于法制和效果的考察

許 琳

摘要:社會信息化、經濟全球化、政治民主化是新時代的世界發展趨勢,其影響著生活的方方面面,而傳統的政府治理模式開始難以滿足新時代的要求,于是以美國為代表的西方發達國家,相繼啟動電子政府的建設計劃,從而掀起了全球范圍的政府信息化浪潮。其中我們不難發現,雖然各國在電子政府的建設過程中,起步有早晚、國情亦各異,但是重視制度建設,重視政策手段和法律手段運用,成為共識。日本作為較早著手建設電子政府的國家之一,為實現電子政府的目標進行了一系列的制度建設。本文通過梳理日本電子政府的發展過程,整理各種相關制度,分析其制度的利弊得失,試圖為我國電子政府的制度建設提供必要的警示和有益的借鑒。

關鍵詞:日本;電子政府;行政法

中圖分類號:D512/313文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)32—0027—02

一、日本的電子政府運動

在考察電子政府法制建設之前,首先對日本電子政府的發展脈絡,做一宏觀的整理和描述。

1.電子政府的醞釀期

20世紀50年代到1997年是電子政府的醞釀期,日本政府出臺了一系列的措施和法律來促進電子技術和電子工業的發展,例如1957年的《電子工業振興臨時措施法》;1966年的大型工業技術開發制度;1971年制定的《特定電子工業及特定機械工業振興臨時措施法》。經過幾十年的發展,日本的電子工業成為世界翹楚,其規模、速度、先進性,都為信息化革命提供了基礎環境的支持,更進一步說,為政府的電子化改革提供了扎實的技術支持。

2.電子政府的萌芽期

1997年到2002年是日本電子政府的萌芽期。1997年12月25日內閣制定《行政信息化推進基本計劃》,為電子政府建設政策的雛形。這一計劃可以說是拉開了政府信息化的序幕,日本的信息化開始向國家行政領域滲透。2000年12月國會制定并通過了《高度信息通信網絡社會形成基本法》(《IT基本法》)為建立和完善電子政府法律體系奠定了基礎。其后在2002年高度信息通信網絡社會戰略本部的IT戰略會議通過的《e-Japan重點計劃-2002》中出現了“電子政府”的術語。國會通過了可以說是電子政府的核心法律的行政手續在線化三法,確立在行政程序過程中利用信息通信技術的法律地位。至此,日本的電子政府的雛形已經初步形成。

3.電子政府的發力期

2003年至今可以視為日本電子政府的發力期。2003年高度信息通信網絡社會戰略本部中的各省府信息化總責任人(CIO)聯絡會議決定通過了《電子政府構筑計劃》,此計劃系統完整地詳細的規定了電子政府構筑的原則、目標、方針、措施、各部門配合、人事財政支持等問題。

二、日本電子政府的法制框架

日本電子政府法體系的立法活動主要是在2000年頒布的日本信息化法律體系建設的綱領性文件——《形成高度信息通訊網絡社會基本法》(亦稱《IT基本法》)的框架下展開的。該法第35條第5款規定,政府應當就推進行政信息化及在公共領域的信息通信技術靈活運用,著重而迅速地制定相關規則。第13條“法制上的措施等”規定,政府應當采取法制上、財政上及其他方面的必要的措施,以確保實施為形成高度信息通訊網絡社會而制訂的政策。上述規定確立了國家發展并完善電子政府立法的責任與義務。該法第20條進一步明確了制定“行政信息化”政策的基本方針,即在制定形成高度信息通信網絡社會的有關政策時,為了尋求提高公民便利性,增強行政運行的簡潔、高效及透明度,應當采取必要措施積極推進包括擴大國家以及地方公共團體事務中網絡及其他高度信息通信網絡的利用等在內的、行政的信息化。同時,該法還在第三章專章規定設立“高度信息通訊網絡社會推進戰略本部”,負責制定并落實高度信息化社會的發展計劃。

總體來看,隨著90年代以來的大規模信息化立法,目前,日本已初步形成以《IT基本法》為總綱,涉及行政法、民法、商法、經濟法、知識產權法、刑法、程序法等諸多法律部門以及200多部法律法規的綜合電子政府法體系,其中包括:1989年頒布的《關于行政機關保存的電子計算機中相關個人信息保護的法律》、1994年修訂的《行政程序法》、1998年頒布的《關于使用電子計算機制作的稅務帳簿文書的保存方法等的特例的法律》、1999年頒布的《關于禁止不正當網絡訪問行為等的法律》、2000年頒布的《電子簽名及認證業務法》與《為關于書面資料交付等的信息通訊技術的利用調整、完善相關法律的法律》(亦稱《IT書面資料總括法》)、2001年頒布的《關于行政機關保存信息公開的法律》、2002年頒布的《行政手續網絡化法案》與《電子投票法》、2003年頒布的《關于在行政手續中利用信息通信技術的法律》等等。

三、日本電子政府的成效

埃森哲公司于2002年1月,對世界上23個國家和地區的電子化政府以及對公眾的電子服務所做出的評估。23個國家和地區的電子政府發展的整體成熟度,被分類為4種類型或曰發展階段,即創新領導國、銳意進取國、新興追趕國、打基礎國。日本被評在第二發展階段,也就是說,雖具有潛在力但目前處于落后階段,或者說雖目前處于落后階段但具有潛在力。調查發現日本電子服務在許多領域還未脫出信息發布階段。同公司2001年就22個國家所進行的評比中,日本居第14位,而僅一年后的2002年,日本卻退步至第17位。

聯合國公共中心近年來世界190多個加盟國的電子政府的成熟度狀況進行調查、研究和比較。根據2005年的《2005年電子政府成熟度調查報告書》中的排名,日本2003年和2004年一直排在18位,到2005年有所回升,位列14位。

四、日本電子政府建設的經驗和教訓

從日本電子政府的全球排名來看,日本的電子政府處于世界先進國家行列,但是又不是最成功的。日本在電子政府建設中既有成功之處也有不足之處,既有經驗也有教訓。

1.日本電子政府建設的經驗——完善的與電子政府相配套的法制體系

從上文的描述,不難發現日本在電子政府有比較完善的法制保障:一是在推進電子政府的構建上注重法律的保障作用,比如如果在法律上電子身份證明沒有效力,那么通過因特網來傳送、交換身份證明是沒有意義的,所以,必須制定電子認證相關的法律。二是不只是運用法律,而是運用政策和法律雙向控制來為電子政府提供必要的保障。三是電子政府的立法是一個龐大的體系,它涉及的領域非常廣泛,除了行政法外還有民法、商法、刑法等等。與計算機法、互聯網法、信息法、政府公開法之間存在交叉關系。

2.日本電子政府建設的教訓——發展理念和模式的相對落后

眾所周知,日本的汽車產業在世界上具有不可撼動的地位,其規模和發展速度都是首屈一指的,日本的汽車行業發展其實可以說受益于日本的產業政策的支持和推動,其產業政策的目標與汽車本身所追求的目標是相輔相成的,就是技術!速度!安全!但是令人遺憾的是,在處理電子政府問題上,日本面對新的問題的時候并沒有作新的思考和設想,日本的信息化特別是電子政府的政策和實施方式是將信息化下的電子政府作為汽車產業來定位和思考,把電子政府這種信息化背景下的特殊問題與傳統汽車產業等同認識,一味的追求速度,這一點可以從日本政府宣傳電子政府時使用的關鍵詞中體會出來,“光的速度”、“互聯網安全”、“網站速度世界第一”,如果把這些詞的主語換成“豐田汽車”也應該同樣適用。在這種慣性的政策理念下,把電子政府開發當成是豐田汽車的開發,忽視了電子政府的特點和目的,以為只要政府單方面的提供一流、高速、安全的設施,就可以實現世界一流的電子政府,這種想法是在現在看來是落后和幼稚的。由于信息化的特點,硬件的水平只是最最基礎的部分,而有沒有使用者、使用者的數量、使用者的感受等等才是電子政府成敗的關鍵。沒有使用者,僅僅有漂亮和投資巨大的網絡主頁的電子政府必然是失敗的和無意義的。

五、日本電子政府建設對我國構筑電子政府的啟示

我國的電子政府建設較日本起步晚,雖然已取得明顯成效,但同時也仍然面臨諸多的問題。一是電子政府建設的法律層級相對偏低,缺乏統一規范。迄今為止,我國已頒行的有關政府信息化建設的政策法規雖然為數不少,但總體而言卻存在法律層級相對偏低的問題,其中絕大多數都是各部委及各級地方政府的規章或文件,還沒有上升到法律法規的層面,也沒有反映到司法體系之中。二是信息孤島問題。我國目前的電子政府建設仍主要是由各級地方(部門)政府自主推進的。由于受到地方(部門)利益的影響,各地(部門)間的數據庫建設通常存在不同程度的技術性兼容問題,難以實現信息資源的有效交流與共享。據統計,目前政府數據庫已實現部門內共享的占57%,而實現部門間共享的僅占18%。三是數字鴻溝問題。電子政府建設的目標是“面向社會、服務公眾”,但網絡設備的缺乏、信息教育的不足、生理因素的影響(尤其是目盲),卻成為阻礙社會公眾廣泛分享政府信息化成果的“數字鴻溝”。據中國互聯網信息中心的統計,截至2005年底,我國上網用戶總數為1.11億人,其中寬帶用戶6430萬,上網計算機總計4950萬臺。盡管從數量來看已頗具規模,但相對于我國公民總數而言,信息技術普及工作仍是任重而道遠。這就從根本上對我國電子政府的建設形成了制約與阻礙。

對于我國電子政府建設所存在的問題,可以從日本電子政府制度建設中的經驗和教訓中得到啟發。解決法律層次低,規范不統一的關鍵在于制定出臺層級較高的統一的法律;而對于信息孤島及數字鴻溝問題,則首先要從更新觀念入手,通過法律和政策的形式,為電子政府建設確立新的觀念、原則,強調依法行政、責任政府、服務政府、民眾參與等原則,并且依靠法規范來確立電子政府建設領導機構的地位、職責、原則、結構以及與傳統政府機構之間關系等。

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(責任編輯/王麗君)