CBA視角下“省管縣體制”績效分析

許 艷

摘要:本文運用CBA分析法,對“省管縣體制”進行績效分析。在中國,東部、中部、西部的區域差別很大,不同地區會形成三種CBA公式:省管縣的收益〈市管縣的收益+改革成本+利益補償成本;省管縣的收益>市管縣的收益+改革成本+利益補償成本;省管縣的收益=市管縣的收益+改革成本+利益補償成本。 “省管縣”改革中,不同地區可進行CBA評測,依據三種不同公式,相應地采取得不同策略,實現改革效率的“帕累托最優”。

關鍵詞:省管縣:制度績效;CBA分析法

中圖分類號:D630.1文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)32—0022—03

近年來,隨著“省管縣”改革的思路得到決策層認可,理論界在“省管縣”改革的必要性和可行性方面已經取得了一定共識。21世紀以后,一些地區逐步推行“省直管縣”財政改革試點。本文圍繞著這一問題展開研究。

一、文獻綜析

在“市管縣”體制改革的問題上,學者們集思廣益,提出很多獨創性意見,對于改革實踐具有重要的理論指導意義。相關學術觀點主要可以歸為以下幾類:

1.省直管縣論。這種觀點在理論界較為盛行,按照進行程度和改革規模的不同又可以分為市縣分治和縮省擴縣兩種觀點,可以說后者是前者的延伸和進一步思考。

(1)市縣分治。建立省管縣體制的實質就是市縣分治、市縣脫鉤、省直接領導縣,這也是省管縣體制實行的最基本方式。市縣分治并不意味著要撤消地級市,只是撤消市管縣行政體制,地級市仍然保留,把市和縣處于同一競爭平臺,共同受治于省。

(2)縮省擴縣。在市縣分治的基礎上,實施省直管縣體制,由于少了一個中間管理層級地級市,這在無形間擴大了省一級的管理幅度,同時所管轄的行政單位也變得很大。為了保持省的合理管理幅度,理論上有兩種選擇:縮省或者并縣。在劃小省區的同時,對規模過小的縣可以合并。

2.市協縣論。取消“市管縣”行政區傳統概念,建立一種新型的“市協縣”城鄉綜合協作區概念。即取消市縣之間的上下行政隸屬關系,建立一種互相協作的平行互動關系。

3.擴權強縣論。進行擴權強縣是改革也“市管縣”體制弊端的有效途徑,并為大多數學者所認可和接受。各地的操作方式大多是在中央政策和法律允許以及原有行政區劃不變的情況下,賦予部分縣與設區市相同的經濟、社會管理權,包括審批權、稅收權和人事任免權等極為敏感的權力等。①

二、本研究理論視角

在研究理論視角上,本文采用CBA分析法,即成本—收益分析視角。成本—收益分析法(Cost-BenefitAnalysis,CBA)是一種經濟決策方法,它是通過比較各種備選項目的全部預期收益和全部預期成本的現值來評價這些項目,以作為決策參考或依據的一種方法。自20世紀30年代開始滲透到政府活動中后,CBA方法被廣泛運用于公共項目和公共政策過程中,為公共部門決策者提供了很好的決策支持服務。

CBA方法著重于成本與收益兩方面的計量與比較。但它不是只分析直接的收益與成本,而是分析或間接的收益與成本在內的全部的收益與成本;不限于貨幣收支的比較,還包括不能用貨幣反映甚至較難數量化的收益與成本的比較;不是考慮過去實際發生的收益與成本,而是預期決策后與行動方案選擇有關的未來的收益與成本原則上,成本的計量應與稀缺資源的有效使用相符合,收益的計量應與政策的發展目標相符合。

在CBA分析法(成本—收益分析視角)下,對“省管縣”的制度績效進行深入比較,動態地探析制度的成本與收益比。“省管縣”在制度績效上存在三種公式。

第一種公式:省管縣的潛在收益〈市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。利益補償成本指的是:改革中利益受損的一方或雙方,因為利益受損,反對改革,除非該方能得到相應的利益補償,因此需采取“增量改革”思路,來給予該方一定利益補償,從而構成潤滑改革的必要成本。在第一種公式下,總成本大于潛在收益,省管縣在經濟意義不是有效的改革,因為失去的比得到的更多,不能形成效率的“帕累托”改善。

第二種公式:省管縣的潛在收益>市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。在第二種情況下,省管縣的潛在收益大于改革的總成本,在這種情況下,改革是有效的,并且由于通過利益補償得到各方支持,而得以迅速推進。

第三種公式:省管縣的潛在收益=市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。在第三種情況下,省管縣的收益等同于總成本,改革并非“經濟的”選擇。但這種公式出現的概率很低。

在中國,東部、中部、西部的區域差別很大,不同地區會出現不同公式,這就需“省管縣”改革實事求是,通過試點而漸進推進。

三、“省管縣”體制的成本—收益分析

“市管縣”體制是計劃經濟產物,該體制主要為中心城市服務,縣成為地級市的附屬行政單位。隨著政府管理的信息化和網絡化程度不斷提高,省管縣體制日趨成熟。省管縣體制不僅僅是行政區劃的簡單變動,而是地方政府權力再分配。省管縣體制下,“縣”在法律地位與“市”平等,將直接掌握縣域范圍內的公共事務管理權。浙江、廣東、河南、遼寧、湖北已進行了財政上省直管縣的嘗試,浙江甚至在一些社會管理上進行省直管縣試點。省管縣體制符合城鄉分治的國際慣例,既有利于減少了行政層級,降低行政成本;亦有利于縮小城鄉差距,“縣”只與“市”處于平等的法律地位條件下,才有可能真正實現城鄉協調發展。但是,中國東部、中部、西部差別很大,不同地區會出現不同的成本—收益公式,這就需改革采取漸進、試點、實事求是的路徑。

(一)收益分析

1.市與縣:零和博弈走向正和博弈

在我國,縣是承擔公共服務的最大載體,但在目前“市管縣”模式下,縣的財權和職責不相匹配。按照省管縣財政的框架,再加上“鄉財縣管”的改革,以往五個層級的財政框架就會演變成中央、省、市縣三個層級,三個層級配上中央和省兩級自上而下的轉移支付,會更有效地改變基層財政的負擔,減少財政運行成本,促進政府職能合理化?？h財政省直管,減少了財政運轉的層次,提高了財政運轉的效率?！笆≈惫芸h”財政體制實現了一級政府、一級財政、一級稅收,有利于建立合理的財政稅收體制。

“省管縣”模式有利于縣形成更為均衡合理的權—財—責配置,可以提高縣域經濟的自主權,避免資源過度向中心城市集中。省管縣一方面體現于財政,另一方面體現于行政人事,財政改革是第一步,為行政省管縣提供了條件,最終實現地級市不再管轄縣。對縣的放權,并不一定意味著對市的削弱,而是要促使市、縣從零和博弈、負和博弈,走向正和博弈。省和市、縣的經濟合作聯系,應以市場為推動,政府協調為輔,逐步形成區域經濟共同體。實現省直領導縣的管理體制,有利于加快省域經濟社會發展,優化區域發展格局,加強跨區域經濟合作。

2.縣域生產力的解放

省直管縣解放縣域經濟生產力,推動縣域經濟發展。在調研時發現,大多官員都指出,現階段縣域經濟發展中的突出問題是:沒錢、沒權、沒人、沒地。因此,發揮縣級政府在縣域經濟發展和新農村建設中的主導作用,成為當前縣域經濟發展的關鍵問題。對于縣域發展中出現的問題,縣級政府能夠更及時有效地與省政府進行溝通、匯報,省一級出臺的相關政策也能更快地得到落實。如項目資金直接下達,信息直接獲取,有利于縣級政府更好地把握機遇,以獲得省更大的財政、政策支持。

以湖北為例,2004年6月,湖北省決定對大冶等20多個實力較強的縣市首批試行財政省直管,作為配套改革,推行“強縣擴權”,下放239項審批權,實行資金、項目、信息等直達縣市。2004年—2010年,縣市財力新增上交省級的增量全額返還。隨后,湖北又分兩批對全部52個縣市實行財政省直管。“新的財政體制帶有激勵性,提高了縣市理財積極性。”“減少了中間環節,資金撥付更加及時?！毕路艡嘞?項目審批更加快捷。新體制實施第二年,湖北縣域一般預算收入達到111億多元,去年增至186億元。2008年湖北縣域經濟逆勢上揚,多項指標增速首次超過全省平均水平,對全省GDP增長的貢獻率接近60%。

省管縣是適應區域一體化加速發展的一種階段性的現實而有效的抉擇。推行“省管縣”體制,將使縣擁有更大的自主權,將會給縣的發展輸注血液;促進市級政府工作由領導型轉向自我發展型。

(二)成本分析

1.省級行政區劃數量增加導致的昂貴成本

若在全國普遍實行“省管縣”改革,前提是縮小省轄范圍。吉林省實行“省管縣”后,省直管單位由原來的9個市(州)增加到43個市(州)、縣,就出現了“省管得著但看不見,而地級市看得見又管不著”的問題。在省管縣之后,會出現省管不過來的問題,因為省所覆蓋的半徑過大。解決思路就是:變革現有省級行政區劃圖,增加省的數量。問題是:除港澳臺外,我國目前有31個省級設置,按每個省管30個縣的理想化設計,把省級設置擴大到60個省,這就意味著每個省都要增加四套班子官員,增加與中央部委對口的省級機關及人員。這將產生巨大的改革成本。

2.既得利益梗阻與政策規避

改革,不管是相關部門的改革,還是對人事管理權、財政歸屬權和行政審批的改革,都會不同程度遭遇既得利益方的阻撓。對地級市而言,一旦失去財政權,就認為大權旁落;省管縣改革面臨的主要阻礙,就是地級市是否放權。從本質上講,省直接管縣是一種利益格局的重新調整。中國實施‘市管縣已經有20多年的歷史,由此形成的利益格局,將是改革的一大阻礙。省管縣將地級市的人事、財政、資金、項目等各項權力剝離出去,就涉及利益重新分配的問題。

“省管縣”改革是一把雙刃劍。一些地級市可能將富裕的縣、縣級市,重新劃定為“區”,而不上交給省。深圳龍崗、寶安,廣州增城、花都,汕頭潮陽、澄海等縣(市),無一例外地都改為市轄區。順德、南海這兩個全國百強縣,也被收歸為佛山的市轄區。而后,又推出新舉措,一些地級市將自己所轄的經濟強縣變為一個區,如蕭山和余杭原先的兩個縣級市成了杭州的兩個區,原先的黃巖市成為了臺州的一個區。這些措施是省政府在實行“省管縣”體制、削弱地級市對縣的管理權限后,對地級市的一種利益補償,通過利益補償來潤滑改革。

三、依據三種成本—收益公式,差異性地推進改革

由于中國存在著巨大的地區差異,任何決策若不充分考慮地區之間的差異性而統一實施,很可能會造成政策失敗。浙江、海南等省的成功案例,為實行“省管縣”體制提供了重要模板,但海南、浙江都是經濟比較發達、市場機制相對完善、政府管理能力比較高、面積又比較小的省份。其他一些省份的經濟發展水平、市場機制完善程度、政府管理能力與上述兩省具有一定差距,并且面積都相對較大。如果在這些省(自治區)短時間內就撤銷地級市(自治州、地區、盟)這一管理層次,省(自治區)政府對下級政府的地域管理幅度將驟然加大,在目前經濟、科技、交通和通信條件下,上述省(自治區)政府力所不及。②因此,不同地區可進行CBA評測,依據三種不同公式,來相應地采取得不同策略,推進改革。

第一種公式的地區,即省管縣的潛在收益〈市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。第一種公式地區,不利于全面推進改革,不打破市管縣格局,而應在原體制內尋求改革空間。當改革成本過于高昂時,與其推進省管縣這樣的大改革,優化市管縣體制,要求市更好地為縣服務。在蘇州市,是蘇州帶動了昆山的發展,帶動了吳江的發展,帶動了張家港的發展。市里很好地利用縣域經濟的空間資源,縣里也利用市里統一協調的政策環境。市縣的發展動力、空間配置、政策資源的制定,都得到了很好的提升。同樣的還有無錫市之宜興市、江陰市。市管縣體制基本上與改革開放30年同步,形成了完整配套的法律和制度框架。有些縣已經成為地級市的利益共同體,處在一個良性發展過程?，F在要剝離開來,實行省管縣是對地級市“斷筋取肋”。“省管縣”改革涉及到省、市、縣三級重新劃分財權,取決于中央與各省之間已施行的分稅制如何調整。在條件還不成熟的地區,務實的做法是完善現有“市管縣”體制,通過現有體制的優化來解決“市壓縣”的問題。

第二種公式的地區,即省管縣的潛在收益>市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。在第二種公式下,省管縣的收益大于改革的總成本,這時改革是有效的,并且由于能得到各方支持,而迅速推進。因此,在條件成熟的地區,特別在珠三角、長三角改革條件較為成熟的地區,應適當維持或劃小省級設置,提高行政效率,減少行政層次,逐步實現財政、行政、人事的省管縣,快速推進改革。

第三種公式的地區,即省管縣的收益=市管縣的收益+昂貴的改革成本+利益補償成本。在第三種公式下,省管縣的收益等同于總成本,改革并非“經濟的”選擇。當時機成熟,即改革可能帶來更大潛在制度收益時,再行推進省管縣改革。

注釋:

①汪大海:《地方政府利益調整的角色重構與制度創新——從“市管縣”體制到以分權為特征的“擴權強縣”改革”》,《中國行政管理》期刊,2008年第8期。

②楊文彬:《中國實行省管縣體制的阻力機制分析》,行政論壇期刊,2006年第5期。

(責任編輯/王麗君)