鄉(xiāng)鎮(zhèn)突圍探析

邱祥吉

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是農(nóng)村工作的基礎(chǔ)。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)“強(qiáng)大”,根本靠改革和投入。

要么收權(quán)收責(zé),要么放權(quán)放利

走訪中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部們一致認(rèn)為,市縣直屬部門把權(quán)力收走,鄉(xiāng)鎮(zhèn)“求人辦事”的情況非常普遍。本來是上級指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)助的工作變成了分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作,共同完成成了一句空話。“人人都可支配你,鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際成了上級各部門的科室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠直接有權(quán)決定的事項(xiàng)很少。”采訪中記者發(fā)現(xiàn),稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)究竟要管什么、怎么管,這一問題一直沒有明確的界定。

早有專家指出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位,上級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系不清,責(zé)權(quán)利不相配套。水法、環(huán)保法、森林法、計(jì)劃生育條例等一系列法律法規(guī),都把權(quán)力授予縣級以上地方人民政府主管部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有行政執(zhí)法權(quán),這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對具體工作時(shí)無所適從。如果要認(rèn)真執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)的決定和命令,又沒有一定的權(quán)力和手段;如果不認(rèn)真執(zhí)行,又是失職瀆職。

中國發(fā)展研究基金會的三農(nóng)專家趙樹凱曾分析,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級垂直部門的關(guān)系甚是復(fù)雜,這些垂直部門都是公共管理職能很強(qiáng)的部門,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須依托這些部門,但是這些部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力制約。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為垂直管理是上級部門與基層政府爭奪利益,上劃的都是有權(quán)有錢的部門,留給基層的都是沒權(quán)沒錢的單位。“要說重要,維穩(wěn)工作很重要,信訪工作很重要,為什么不上劃垂直?”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨。專家表示,在目前“部門職能政府化,部門利益法律化”的體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能已基本喪失,完全成了上級各職能部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

川東某縣的王庭筠縣長曾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做過黨委書記,負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)工作多年,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力也頗多困惑:要完成各種任務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確實(shí)不得不違規(guī)甚至違法行使職能。但王庭筠認(rèn)為“這也不能簡單歸結(jié)為縣政府的錯(cuò)。”比如“一票否決”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)施壓,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢,“可是市上、省上給我們施壓啊,上面還有中央,做得不好我們也要扣分。”在沒有辦法的情況下,最終承受壓力的只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。“這個(gè)局面要改,還得從上面改,從政策制定上改。從上到下都應(yīng)該反思可有可無、花樣繁多的達(dá)標(biāo)升級、檢查評比,真正將工作業(yè)績作為考核重點(diǎn)。少些形式上的檢查,少些‘一票否決。”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力困境如何突圍?“有權(quán)必有責(zé),有責(zé)必有權(quán)”、“責(zé)權(quán)應(yīng)對等”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部異口同聲地表達(dá)。稅費(fèi)改革后,地方人民政府組織法中賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的7項(xiàng)職權(quán),尤其是“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作”,已無法完全履行;按照科學(xué)發(fā)展觀要求,職權(quán)內(nèi)容也不夠完整,建議予以修改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還建議,上級部門難以長期駐站或下鄉(xiāng)監(jiān)管的,如計(jì)生、畜牧、民政等工作,應(yīng)將權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對于涉及執(zhí)法的工作,如國土、財(cái)政、工商、環(huán)保、公安等,上級部門要么全權(quán)管理,同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;要么交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)的職權(quán)。“如果對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不放心,可以進(jìn)行崗位培訓(xùn),提升干部的執(zhí)法能力。”

更重要的是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能,把工作重點(diǎn)放到社會管理和公共服務(wù)上來。王庭筠認(rèn)為,“該由上級職能部門管理的,絕不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘代辦,只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)‘解放出來,才能更好地轉(zhuǎn)變職能。”另一方面,如果確需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合協(xié)助或者代辦,在經(jīng)費(fèi)和財(cái)力上必須給予保障,“不能讓別人自帶干糧做事啊。”

對于什么問題都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)扛的狀況,川南某縣委副書記李越江認(rèn)為,這是政策導(dǎo)向有問題。“一切問題都讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決是不科學(xué)的,也是不人性的。從根源上來說是依法行政、依法管理的問題。”穩(wěn)定工作一定要提到依法治國的高度,什么事都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)“擺平”,不是依法行政;對鬧訪和纏訪一味“安撫”,是縱容不良風(fēng)氣,維穩(wěn)將越來越難。“實(shí)際上是將矛盾用錢‘捂住,捂多了,遲早出問題。調(diào)整政策已迫在眉睫。”應(yīng)從各地實(shí)際出發(fā),明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的任務(wù)和重點(diǎn),嚴(yán)格控制和減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)。

加大財(cái)政投入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展根本

與權(quán)力一同失去的便是財(cái)力的喪失。有評論文章指出,“金庫上移,收入統(tǒng)管”,形成了一個(gè)“高度集權(quán)、以上擠下、一級挖一級”的財(cái)稅管理體制。上級財(cái)政包攬了國稅、地稅、工商管理、治安罰沒、國土資源使用費(fèi)等幾乎所有穩(wěn)定的大額稅源和行政收費(fèi),保證了相對穩(wěn)定的上級財(cái)政。在實(shí)行年度財(cái)政預(yù)算時(shí),又優(yōu)先考慮本級財(cái)政運(yùn)行和留出一定的調(diào)控財(cái)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能夠分享的比例很小。

一位分管財(cái)政的副縣長從全國大范圍的角度分析:“至少縣鄉(xiāng)兩級政府過去主要依靠農(nóng)業(yè)稅來養(yǎng)活。農(nóng)業(yè)稅取消的進(jìn)程太快,地方準(zhǔn)備不足。雖然中央為此增加了專項(xiàng)撥款,但也只是彌補(bǔ)由此帶來的部分財(cái)政缺口,杯水車薪,仍然不能根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)際困境。”

因?yàn)樨?cái)政無力,政府便往往“不作為”。近日,新加坡國立大學(xué)東亞研究所副教授鄭永年指出,無數(shù)的跡象表明,中國很多縣(市)級以下的區(qū)域已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的無政府狀態(tài),“這里的無政府當(dāng)然不是說沒有政府,而是說政府不能履行政府的功能,如提供安全和服務(wù)等公共產(chǎn)品……古人云,‘郡縣治,天下安,如果縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于無政府狀態(tài),那么整個(gè)政權(quán)就會發(fā)生危險(xiǎn)。”

國家應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入,增加惠農(nóng)補(bǔ)貼,以撥出一部分補(bǔ)貼由鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)控或以轉(zhuǎn)移支付、給予專項(xiàng)資金的形式增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力。完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制,增強(qiáng)基層財(cái)政實(shí)力,建立健全鄉(xiāng)、村組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革,不僅涉及對涉農(nóng)資金的監(jiān)管問題,還應(yīng)包括對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入的到位問題。

王庭筠建議,在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入方面,還應(yīng)該在稅收方面進(jìn)行提成,多勞多得。“在城市化的進(jìn)程過程中,人、財(cái)、物都集中在城市,我們縣是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣,但比鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是天壤之別。舉一個(gè)簡單例子,一段道路由縣政府和一鎮(zhèn)政府共同維護(hù),我們這邊維護(hù)很好,他們那邊卻沒錢維護(hù)。”但王庭筠還指出,“縣上在某種程度上也屬于吃飯財(cái)政,真正財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的在省上和中央,國家的經(jīng)濟(jì)更多地集中在大城市,要想真正改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌,光靠縣政府不行,還是要國家加大投入——這是唯一的出路。這種情況是工業(yè)真正大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)時(shí)才能實(shí)現(xiàn)。”

專家同時(shí)指出,必須建立較為穩(wěn)定的地方稅源,必須為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府劃分能確保基層穩(wěn)定發(fā)展的稅收,應(yīng)該考慮將適合基層政府征收的資源稅、財(cái)產(chǎn)稅和環(huán)境稅等留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或大部分分成。并且要加大轉(zhuǎn)移支付的力度,轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)保證的應(yīng)該是各地達(dá)到統(tǒng)一要求的最低基本公共服務(wù)水平。

另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)已經(jīng)危及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身無法在短時(shí)期內(nèi)化解,也非上級財(cái)政支持不可了。

目前,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)極為無力的情況下,干部們只能期望上級財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助力度,“總的來說還得靠國家的幫助,如同曾經(jīng)對于農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)債的化債方式。另外,應(yīng)該給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多處置權(quán),盤活閑置資產(chǎn),采取拍賣、租賃、置換、股份合作等多種形式,使閑置資產(chǎn)得到充分利用。”

李越江表示,具體操作上,還得有更多渠道化債,銀行也應(yīng)積極幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn),如停息、免除確實(shí)困難的縣鎮(zhèn)的部分債務(wù)等。“同時(shí),要嚴(yán)格控制新增債務(wù)。”李越江說,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁,干幾年走人的情況廣泛存在。有的為搞形象工程,大舉借債修建,債務(wù)又留給下一屆,這應(yīng)該堅(jiān)決制止。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須嚴(yán)格按照國家規(guī)定,堅(jiān)持量力而行、盡力而為的原則,根據(jù)財(cái)力發(fā)展計(jì)劃,不得打赤字預(yù)算,不得在沒有償還保證和償債能力的情況下盲目搞建設(shè)項(xiàng)目。”

最終,鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何“突圍”,還得看上級的破題勇氣與智慧。(本專題所涉部分受訪者為化名)