鄉鎮的財政困境

邱祥吉

無農不穩。在市縣領導的賬本上,沒有農業不行。要確保農業穩定發展,必須大力增加農業投入。

入不敷出的鄉鎮財政

在西部欠發達地區,鄉鎮財政早已淪為“吃飯財政”、“要飯財政”。

在農業稅費改革前,鄉鎮一級的財政收入主要有兩大部分:第一部分是預算內收入,主要包括農業稅、農業特產稅、屠宰稅、耕地占用稅和一些零散的工商稅收;第二部分為預算外收入,主要包括農業稅附加費等各種附加稅費。除此之外,鄉鎮還有自籌收入,如教育事業費附加、計劃生育費、道路建設費等鄉統籌收入等等。稅費改革后,稅費進行了規范,這些收入幾乎全被切斷,而上面又未能及時為鄉鎮“輸血”,鄉鎮自身又“缺乏造血功能”。財政收入銳減后鄉鎮事務基本不變,鄉鎮財政已舉步維艱。

走訪中,“財政還算過得去”的李鄉長為記者“曬”了近兩三年該鄉一年的收支賬:

鄉財政的收入第一是上級財政下撥人員工資及辦公經費,60多萬元,其中40萬元為剛性的工資支出,辦公經費20余萬元;第二是鄉領導到縣財政去申請較小數額的“急需經費”,一般是幾萬到20萬元不等。第三是轄區內的河壩砂石開采、林木采伐、水庫、魚塘等收一部分管理費,每年大約有20萬元。“這實際是打政策的擦邊球”。該項收入極不穩定,“上級部門管得緊,環保呼聲高,洪水季節時經常要下達河砂禁采令,一旦禁了,這條財路就斷了。”第四是“不便公開說”的一些項目資金的“結余部分”,“跑得多,要的項目多,結余要多一些。”一般情況,一年有10到40萬元的項目資金,按要求項目資金要全部用在項目上,所以要想“結余一點“就只有“操作好”。“也有膽子大的鄉鎮領導報了幾十萬元的大項目,上下級‘交流好開支很少一部分,就可多結余一部分。如果跑得不好,關系不到位,就只有‘吃飯財政的錢了。”

李鄉長私下說,第四項收入肯定是“見不得人的”;第三項收入涉嫌違規,“只是管得不嚴”;第二項其實是看“哪個鄉鎮領導有能耐,與上面關系好。”而第一項的收入,“辦公經費肯定不夠,都是用其它錢去補。”總的算起來,除了第一項收入,一年能支配的收入一般在20到50萬元之間。據記者了解,東部發達地區鄉鎮每年財政收入可達幾百萬,甚至幾千萬,與欠發達地區鄉鎮形成巨大反差。

近幾年,這個鄉一年的支出是這樣的:3輛公務車費用約8萬元;接待費、各種會議費,辦公用品等日常開支約13萬元;干部地方補貼約20萬元(實行績效工資后,該項花費取消,但鄉鎮也不能以該項名義再向上級要錢),村社干部的補助約15萬元;村社突發民生急需建設費如變壓器被盜、橋梁沖垮、河堤垮塌、飲水工程擴容維修等10萬元,加上維穩、解決矛盾等難以估計的費用20萬元左右,總支出一般在80至90余萬元之間。

李鄉長補充道,鄉鎮的許多開支是沒有進入年度開支預算的,也進不了。如某村民家發生意外事故、突發性事件、零聘人員工資、超標接待等等,這些都要花錢,都會造成經費的空缺。“我們鄉今年收入還不錯,加上辦公經費,大概能達到70萬,今年支出約80萬,空缺不大,還好解決。”李鄉長笑言。

但是欠發達地區的絕大多數鄉鎮的情況糟多了,記者走訪的較多鄉鎮,基本上沒有第三和第四項收入,因為缺資源,也缺項目,只能在第二項上動腦筋。

薛勇的鄉就是這樣。由于地處偏遠,完全的農業貧困鄉,無企業,無資源,幾年難得申請到一個10萬元以上的項目。“感覺縣上對我們不夠重視,要經費也很難”。薛勇有些激動:“目前,我們鄉連自身運轉都成了問題。”目前鄉上就只有一輛面包車辦公,還是上級部門快淘汰不用的車。“不過總歸是有車了,我們縣還有其它3個鄉鎮沒有一輛公用車,鄉干部辦事都騎摩托車和自行車。”

采訪中記者了解到,薛勇所在鄉面臨的問題普遍存在,其每年財政收入在四五十萬甚至30萬元以下。“但是除了正常運轉,每年十幾張責任書,數十項任務,每樣都得花錢,財政異常艱難。許多該提供的公共服務,該投資的公共事業,有錢就做,沒錢就只能拖著了。必須要建某項工程時,搞個樣子,表示花錢修了就行了。”

因為財政緊,各鄉鎮就得使出渾身解數,“采取各種超常規措施四處抓錢”。“我們的口訣就是腿勤、手勤、嘴勤。”腿勤就是多向有資金的上級部門跑動,手勤就是多打“需發展資金的報告”,嘴勤就是多向領導訴苦,歸結起來就是爭項目,要資金,到各個部門去“化緣”。鄉鎮“跑部錢進”,又造成了某種程度的拉關系、走后門,容易滋生權錢交易。

據記者了解,目前鄉鎮為了增加財政收入,“創收”方式很混亂,錢的來路也千奇百怪,鄉鎮為找錢甚至經常還會做些違背情理的事。薛勇介紹,比如說社會撫養費征收(實際就是超生罰款),這部分錢要上交百分之六十五,鄉鎮能提留百分之三十五,“因為缺錢,我們期望超生更多,罰款更多,就能提留得更多,計生局甚至也有這樣的想法。”

挪用或“結余”專項資金、通過各種合規和不合規甚至違法手段找錢,成為鄉鎮的常態。“上面其實也知道下面的情況,如果真的逗硬的話,鄉鎮就無法運轉了。”該縣紀委一位干部表示,曾辦過不少因為挪用專項資金的案子。“不過只要錢沒有揣進個人腰包,睜只眼閉只眼就算了,鄉鎮的情況確實困難,而且復雜。”

鄉村發展投入的困局

要發展農村經濟,首先要搞基礎設施建設,道路、溝渠、水利、管道等等,無一不需要投入。“十幾年來,除了發達地區,幾千年來傳統的耕種方式并沒有根本改變。”鄉鎮干部表示,農業基礎設施破敗、落后,是欠發達地區不爭的事實。

李鄉長表示,從收支情況看,鄉鎮財政要拿錢來搞基礎設施建設、公益建設艱難無比。“如果必須要修建一個工程,上級撥下一定資金,鄉財政能拿出10多萬元配套資金就是極限了。”

據了解,稅費改革以前,鄉鎮自己尚能進行一些公共設施建設,但是農民負擔重。取消農業稅后,鄉鎮財政自身陷入困境,無力修建。潘明光舉了幾個數字:鄉上在稅費改革前,全鄉一年的村提留款約為380萬元,可以有200多萬元用于基礎設施建設;取消農業稅和村提留后,村級收入來自于轉移支付的不到100萬元,而這100萬元有一半多用于村干部工資,其余的勉強維持村上辦公經費。目前村上幾乎沒有一點可用于發展公益事業的資金。

現在鄉村建設基本上靠國家撥款、鄉鎮財政出一部分配套資金、村民籌資修建的方式。潘明光說,國家一般對通村水泥公路每公里補貼11萬元,但實際上一公里要花20多萬元,鄉鎮無錢配套,只能通過村民“一事一議”方式集資。如果一條村道受益的老百姓少,每個人需集資就多,當每個村民集資在四五百元時就非常困難,“困難戶、外出打工戶、還有就是不交錢的村民,都籌不起來。”在這種情況下,實在收不起來只能作罷。

“而且現在不能輕易搞集資修這修那,如果是必須修建的民生工程,必須要通過‘一事一議,而‘一事一議的難度又在于一項工程總難以成為全體村民的一致利益,總難以達到絕大多數人通過,通不過就建不成,建不成群眾也有意見。”薛勇感嘆。鄉鎮公益建設極為匱乏,在記者走訪的不少鄉鎮上,場鎮上缺少自來水設施、公交車站,甚至公廁都沒有。

距離薛勇所在鄉20公里的另一個鄉,有個新農村示范點,集中了全縣之力搞發展。一個30多戶的示范點,投入了不下300萬元,縣上將該村的每段路都讓縣各部門承擔修建,算起來平均對1戶投入了10萬元。“這是集全縣之力發展一個村。該村每個月迎接數十次調研和參觀。有什么用?就圖上面領導看著有面子。看看我們鄉,就知道什么是‘舊農村了。”鄉鎮干部表示,鄉鎮確實存在集中資金搞一些政績工程、形象工程的問題。“沒有錢,每個鄉鎮領導都想讓上級領導看到自己的成績,只能將有限的錢集中搞點看起來像樣的東西。”

目前,由于村上難以建成現代化農業生產的基礎設施,農業發展遲緩,鄉村幾乎沒有集體經濟,農民增收路子很窄,很難。潘明光所在的鄉還有點養殖業,一般養鴨、雞、豬等,但都是小戶養殖,真正專業大戶全鄉也就那么兩三戶。“小戶養殖是很難的,抵不住市場風險,養垮了的大有人在。”除此之外,都是外出務工,基本上沒有發展路子。

對于新農村的建設,一位縣領導感嘆,現在,基本上都在搞工業興縣,沒有幾個搞農業了。

為了增加農民收入,國家的措施是惠農補貼。潘明光介紹,農民可以得到糧食直補,退耕還林補貼、棉花補貼、家電下鄉補貼等,平均每人每年幾十元,根據地區不同有所差異。“這是個大好的政策,讓農民得到實惠。”潘明光等鄉鎮干部一致如此認為。但是他們覺得該政策也有些不足。潘明光說,惠農政策太平均,有地無地的都有,外出打工和務農的都有,對刺激種田農民的積極性不足。

杯水車薪的還債之路

鄉鎮債務始終是鄉鎮干部繞不開的話題,也是艱難財政的又一重壓。

鄉鎮干部介紹,稅費改革前,為了完成交稅任務,常常自己掏錢墊支,甚至向銀行、信用社、當時的基金會借貸。“由于想著是為農民稅費借貸,而稅費是必須交的,所以借貸也不覺風險。”而當稅費改革后,農民不再交稅,同時禁止催收歷欠,配套的政策不完善,造成了稅費“上清下不清”的后果,形成巨大債務。

除此之外,鄉鎮還有多種形式的債務。上世紀八九十年代,政府直接興辦企業或為企業借款提供擔保情況較為普遍。企業借銀行貸款無力歸還的最后由財政“兜底”,歷史積欠,一直未能償還。此外,農村道路、水利等各類基礎設施建設,為造政績而修建的形象工程都促使政府向銀行借貸。面對上級各部門下達的各種任務,鄉鎮為了應付各種評比達標活動,不得不四處借債,都加重了鄉鎮債務負擔。

記者走訪的10余個鄉鎮中,無一鄉鎮沒有負債,最多的1000多萬元,最少的200多萬元。在所有的欠債中,最難辦的是向村干部、鄉鎮干部、工程老板等借的私人欠款。“上級財政每年會撥付一點化債資金,但少得可憐,只有幾萬到十幾萬。除此之外,只能鄉上東拼西湊自己籌資,甚至將政府運轉費用暫時填補,寅吃卯糧。”潘明光所在鄉有400多萬元的債務,而每年只有能力還上三四十萬元,“利息都是幾十萬”。

這幾年來,債務問題始終困擾著鄉鎮。“每次黨代會、人代會都會討論這個問題。但是靠無‘造血功能的鄉鎮還錢,根本不可能。”潘明光說,由于長期欠債,容易引發許多問題。“當國家對農民的各種直補如果要經過村干部的手,他就可能截留,雖然這是違法的事,但他有‘你們為什么不還錢的理由。”該縣紀委就查處過這樣的案子。“一旦截留的錢沒有入賬,造成財務混亂,也可能截留錢超過債務,這就損害了村民的利益。”而這個還得由政府來買單。即使村干部不做違規的事,由于債務長期拖欠,心里積怨,有時就把怨氣撒在稅費改革前未交稅費的村民身上,利用蓋章、開證明等機會,“為難村民,滋生矛盾。”

另外,長期欠債,導致政府公信力的喪失,“這對政府的信譽危害很大,再多的惠農政策也不能彌補政府的過錯。”還有,稅費改革前,支持政府工作,早早把稅費交了的農民,現在看來反而覺得吃虧了,有怨言;不交的反而得意了,反正現在也拿他們沒辦法,這助長了不良風氣,引發鄉村關系不平衡。“一旦矛盾集中爆發,可能造成群體性事件,不可小看。”