無限責任下的權力缺位

邱祥吉

“芝麻大的官,巴掌大的權,無限大的責任。”鄉鎮的許多權力被上級各部門抽走,已成了“空殼政府”,卻不得不做沒有職權的事。

張果然鎮長的煩心事并不是孤例,甚至不是一部分鄉鎮政府的問題。在記者走訪的鄉鎮里,這幾乎成了所有鄉鎮領導干部共同的“苦痛”。

責權利不對等的尷尬

“你不給我權力,卻讓我去行使權力,這不是讓我違法嗎?我不做,又不能完成上級下達的各種指標。簡直怎么做都是錯。”李剛書記大倒苦水。

今年刮起的環境整治風暴再次讓李剛深感鄉鎮權力的缺位。為了搞好環境整治工作,李剛帶領鎮上干部做了大量環衛工作。但是,場鎮上有幾名亂擺攤的小販,還有幾輛“野摩的”,李剛帶著干部讓他們都撤了,“轉過身,他們又擺上了。”李剛不能用城管的強制手段罰沒他們,要是與他們發生沖突了,“理虧的不一定是他們。”可如果城鄉環境治理不好,扣分的只能是自己。“只能多去場鎮轉轉,盯著他們別讓他們亂擺攤。”

老百姓小的違規違法,上級有關職能部門管不到。“群眾亂砍一棵樹,亂建點房子,小工廠亂排點污,太多了,只要上級看不見,我們也睜只眼閉只眼算了。”李剛經常有些提心吊膽,要是小事變成大事,上級要追查了,“責任都在我們這兒。”

李剛認為,許多上級職能部門根本缺乏有效監管,讓鄉鎮代為行使了職能。“鄉鎮本是配角協助上級管理,竟成了主角。實際上是在代上級執法,但由于缺乏專業知識,很容易處置不當。“比如在環保、食品安全方面出現問題時,我們又須采取措施,會動用村上民兵和派出所。這種行為肯定是不規范的。”

“有責無權,權力被上級部門收走,為什么將這些權力收走,因為同時帶走的還有利。”蔣其昌副鎮長感慨,“在鄉鎮工作這么多年,我看得很清楚。”

蔣其昌現在負責鄉上的安全監管工作,由于縣市對鄉政府賦予的職能不清,蔣其昌并不知道應該用什么手段進行監管,但他卻知道責任是很清楚的,那就是出了事自己和鄉領導都得負責。為此,他常去河壩轉轉,督促那些采砂車別出各類安全事故,每到年終如果平安無事,他都覺得很欣慰。同時他也覺得很憋悶,“我們鄉為安全生產和監管,一年付出了那么多努力,卻幾乎沒有任何好處。”蔣其昌說,每年上級安監部門都會從這些砂石企業收取安全評估等各種費用數十甚至上百萬元,“但他們幾乎沒做什么事,一年都來不了幾次。”說到這里,蔣其昌甚至有些生氣:“典型的權、責、利不對等。我們付出了人、財、物的成本,擔著責任與風險,但成果好像跟自己并無關系。”

另外,水利局每年從鄉上收走了近百萬元的資源費,“企業間、企業與老百姓間的矛盾、安全事故等,都要鄉上統統負責。”今年夏季一夜漲水,蔣其昌接到縣政府防洪的通知后,立即組織鄉干部到河壩查看,通知企業注意安全,結果有一企業聽而不聞,繼續采砂作業,當晚出了事故,一人被困河中淹死。“最后板子還是打在了我們身上。”蔣其昌還抱怨上級國土部門,“地質災害、漲水、滑坡等等,他們的任務就是一個電話打到鄉上,讓我們注意安全,我們就全力以赴,一直干著出力不討好的事。”

重壓下的弄虛作假

“芝麻大的官,巴掌大的權力,無限大的責任”,“鄉鎮政府實際上是個不完整的政府”,“有限權力,無限責任”。許多鄉鎮干部如此描述鄉鎮權力的困境。

在鄉鎮權力喪失的情況下,任務卻極為繁重:政治、經濟、社會、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育、工農業生產、招商、穩定、治安、安全、交通等多項任務都必須完成。“上面千條線,下面一根針”,是對鄉鎮干部工作的精確概括。

“為了使任務能夠落實到位,上級有自己的‘法寶:‘責任書、‘一票否決制等等。我們一年在社會治安綜合治理、穩定、鐵路維護、三電維護、林業保護、消防安全、金融安全等方面至少有20項責任書。沒有一項責任書不是緊箍咒。”張果然如此訴苦。另外,由于國家體制和機制等諸多方面的原因,市縣條塊分割,“衙門”、“婆婆”和“菩薩”過多,鄉鎮對哪尊“神”也得罪不起,因為各種考核都要與評優、獎懲掛鉤。鄉鎮只能“硬著頭皮”完成難以完成的任務。這些責任狀和“一票否決”讓鄉鎮干部心力憔悴,難以支撐。張果然甚至認為,責任書雖是對鄉鎮的一種“監督”,但某種程度是上級有關部門找“替罪羊”、“推脫責任”的一種方式,是“上級部門不夠負責的表現”。

面對強大的考核壓力,鄉鎮在行使職權時,鄉鎮干部違規、違法、造假、越權在所難免。張果然坦言,在招商引資時,為了贏得更多的企業投資,有時不得不違規突破用地政策。更令他難受的是,“我們縣有規定不許對招商引資下達任務,但是年終考核時招商引資多的鄉鎮要加分,實際變相下達任務。”還有財稅任務,本來只能完成二三十萬元,但得下60萬元的任務。“買稅”成了李剛們的常態。

為完成指標,編數字造假也成了鄉鎮干部的常事。“轄區內所有公私的固定資產投資須達8千萬元,實際上每年不到1千萬元,但是沒辦法,你不但要達標,還要超標,每年必須增長,都為了名次靠前。”張果然表示,“為什么許多人質疑中國統計有問題,因為從最基層起就被迫造假。人均純收入、GDP、財稅收入等等都有不同程度的水分。”張果然等鄉鎮干部該怎么辦呢,“按照表格的要求填數字唄,成了數字游戲。不是我們一個鎮,而是我知道的鄉鎮都這樣,已經與實際經濟發展情況不符了。”還有,在處理力所不能及的事務時,黨委書記和鄉鎮長只能給鄉鎮干部,甚至給村干部施壓。

“所有問題都要自己扛”

鄉鎮政府有許多壓力,有許多重任,“但是當維穩的任務壓下來的時候,其它任務都變得輕了!”在“穩定壓倒一切”的大環境下,維穩工作成了重中之重,也成為了鄉鎮權力缺位下不可承受之重。維穩幾乎成了鄉鎮干部們心中的痛。

某村一個40多歲的男子,由于受到刺激,精神出了問題,他經常到市委、市政府、市人大門口,高喊“打倒貪官某某”,為此,李剛今年已5次接到市上電話,讓他接人回去。

一個在廣東打工6年的村民今年因為勞務糾紛,居然上訪到北京,只因戶籍在當地,鄉上無可奈何,“求爹爹告奶奶買機票把他送回廣東”。

上世紀50年代有個富農的房子被貧農分了,去年居然向鄉政府提出要回房子,在鄉政府鬧了半個月不成后,上訪到縣上,縣上立即要求鄉上接回去“解決問題”。鄉上還只能無奈“賠償”,方式是按低保為他解決生活困難。

一村民遭遇車禍需賠10萬元,結果車主只賠了8萬元,無奈,他到鄉政府鬧,要求賠剩余的2萬元。鄉政府當然沒有理由買單,他于是揚言要去北京上訪。如果真去了,2萬元說不定要花在上訪者的“吃喝住行”成本上,花錢不說,更難堪的是,維穩的成績只能得0分。最終該鄉政府硬生生地“賠”了2萬元。“連支出發票也沒有,打掉牙齒往肚里吞。”

為什么所有問題都要鄉鎮政府扛?“因為現在的政策是‘屬地管理原則。”張果然對此很不理解。不論所發生的事情與當地政府有無關系,只要他鬧或者上訪,你就必須處理解決,但有的你根本無法解決。“上級不管這個,只要出現上訪,無論什么原因,所有責任都在當地鄉鎮。而一旦出現上訪,你不論采取什么手段,用什么方法,一定要‘截訪。”

上訪只是維穩的一個方面,還有征地拆遷、污染賠償、企業與群眾矛盾、村民利益糾紛等等,都可能造成社會治安事件,甚至引發群體性事件。凡是可能出現矛盾的地方都存在不穩定隱患。張果然認為,“暢通群眾訴求,有困難找政府”是對的,但并不是所有問題都應該政府擔責,政府很多時候只能起協助的作用,是“零到京、零到省、零到市、零到縣”的信訪政策讓我們不得不違規、甚至違法,采取一切辦法息訪。”

所謂不論采取什么手段,能有什么手段呢?張果然表示,只能花費大量財力、物力、人力去安撫。幾千元錢能讓一個鬧訪戶息訪,是幸運的了;幾萬元錢能讓小規模矛盾不變為群體性事件,也不算白費。“總比他進京好,總比造成不可收拾的群體性事件好。然而花的人、財、物,實際上都是公共資源,也是納稅人的錢啊。”而上級政府一般不會在預算中預算“安撫經費”。“東拼西湊,轉移支付,甚至挪用其它資金,都在所難免。”

鄉鎮人口多,矛盾多,農民素質高低不一,各種矛盾特別都多。“對群眾的無理要求特窩火,有時候干部把人格尊嚴都放下了。我們的維穩政策有問題,對鬧訪者‘摸不得碰不得,也不管對方有理無理。”鄉鎮干部異口同聲。

纏訪、鬧訪,以訪謀利,甚至直接到政府、醫院、學校等單位鬧事、敲詐政府的事時有發生。“鬧而優則利”已經成為很多專業鬧訪戶的座右銘。久而久之,“大鬧大解決,小鬧小解決”也成了政府解決問題的指導方針。

“這種維穩方式實際損害了黨和政府的利益,許多矛盾本該走法律程序,結果全由政府買單。一年投入維穩經費一二十萬,大的鄉鎮甚至上百萬,如果用來發展鄉村經濟,是雪中送炭啊!”李剛感嘆,國慶60周年前夕,鄉里組織民兵巡護守夜,調用車輛、物資、對30多名不穩定人員進行盯防,6人盯一人,半個多月共花了近5萬元。年年如此,年年盯防,年年花錢。

干部遭遇發展瓶頸

“鄉鎮作為最基層政府,確實不應該有人事權,但沒有人事權不等于沒有升遷的權利。”鄉鎮干部略帶偏激的話是想表達,市縣將許多職權上收之后,鄉鎮干部又“無人關注”,成了真正的“弱勢政府”和“弱勢群體”,“鄉鎮內部已成一盤死棋。”

蔣其昌畢竟是幸運的。在50歲之前終于被提拔為鄉鎮副職。與他同鄉的李學廣和蔣軍已年過50,接近退休。“我們依然是科員,工作了30多年,甚至連副科級待遇都不可能有。回想一輩子的工作,有時候感覺人生很失敗。”李學廣和蔣軍說起此事就黯然神傷。

因為“一輩子差不多就這樣了”,從幾年前開始,李學廣和蔣軍的生活重心就沒有在工作上了,“工作能交給年輕人做的,就交給他們,實在需要自己做的,就‘應付一下。”

“在鄉鎮呆著根本沒前途”,是多數干部的認識。“大多數鄉鎮干部是國家公務員隊伍里工資待遇最低、政治待遇也最低的群體,是公務員里最‘無望的群體。”蔣其昌認為,“一個縣,一二十年里從鄉鎮干起直到局級或副縣級的干部屈指可數,這就是前車之鑒。”

對于大多數鄉鎮干部而言,流動和升遷都非常困難。但有兩個崗位,卻像“鐵打的營盤流水的兵”:黨委書記和鄉長(鎮長)。“他們幾乎都是‘空降兵,不知道從縣上哪個部門又調來一個領導。”工作18年來,蔣其昌經歷了5名鄉黨委書記,除了第一位,無一不是“空降”的。蔣其昌粗略估計,全縣的鄉鎮一把手大概一半都是“空降兵”。“讓那些年輕‘空降兵領導我們老同志,有時候真感覺別扭,他們是有學歷,可要說對基層的了解和貼近,還得是我們。”鄉鎮老干部們也如此抱怨。

“在鄉鎮無前途”,帶來留不住人的問題。

小張去年大學畢業,在蔣其昌分管的農業辦公室干了8個月了,就在前一個星期,他聽說要被借調到縣政府辦公室工作,真把他樂壞了。他告訴記者,“其實在鄉上工作挺快樂的,領導對自己不錯,但是工作環境不好,離城太遠。”最關鍵的是,先于小張來的年輕公務員都調走了。“父母和朋友都建議我進城去——會有前途些。”

蔣其昌理解小張的想法,“不是他們不愿呆在這兒,是鄉鎮環境確實難以留住人。”近3年里,鄉上來了5名大學生,其它4名都已被調到縣上工作,3名是借調,1名也將正式調走。“借調的,只要工作干得不差,都會最終調走。”其中有名大學生是文字功底很好的年輕人,但只干了半年就被調走,“現在還是一個50多歲的老同志當筆桿子,勁頭不足啊。”

鄉鎮留不住年輕人,年輕人不愿留,已成鄉鎮干部的嚴重問題。干部年齡斷層嚴重。記者在所走訪的10余個鄉鎮中作了個粗略統計,鄉鎮干部在40歲以上的基本上都占40%以上,少數鄉鎮已經超過50%甚至更多。

針對干部升遷無望和年輕干部流失的情況,許多地區已有了改革措施。近日,四川省委組織部將在全省范圍內面向基層公開遴選優秀公務員充實省級黨群政法機關。廣西、四川遂寧等地從鄉鎮干部中選拔自治區直機關和市級機關干部的舉措,使鄉鎮干部升遷之路曙光初現,已取得一定成效。

另外,在鄉鎮還有一個群體值得重視和關懷,那就是村干部。“基礎不牢,地動山搖。最基層的村組織一定要有能夠凝聚人心的村干部。“現在我們縣提高了村干部待遇,從去年每月280元漲到現在640元,村干部更積極了,工作效果大不一樣。”薛勇介紹,目前的問題是村干部老齡化程度嚴重,鄉里的10個村,有4個村干部年齡已在70歲以上,“要找接班人非常困難,年輕人都外出打工了。”而國家鼓勵大學生到村上去,雖然措施得力,但并不被鄉鎮干部看好,認為他們普遍適應能力差,與老百姓不夠貼近。

“最關鍵的是,他們的心都不在村上。”薛勇說。